文会附刊（3——3）2023.9
中国民族与自治问题
民国时期“中华国族”概念的运用———-1
论现行的民族区域自治制度的弊端—–16
谈谈民族自治问题—————————-39
真正自治—————————43
台湾原住民自治运动—————-44
国民政府边疆民族政策初探———–45
民国时期的地方自治，新县制———58
从封建、郡县到村民自治—————60
民族区域自治制度的历史与现实——-74
民族区域自治制度——————-82
独立、国家、革命——————-87—-94
网文选摘
民国时期“中华国族”概念的运用、入宪讨论及典型阐说
黄兴涛《民国史研究》2017年第1期。
一 从清末“国族”概念的出现到孙中山“国族”说的形成
现代“国族”与“民族”概念相互缠绕，它一出现就与现代“国民”概念不可分离，且与中国国内各民族人民一体化的族群整体意识之兴起联系在一起。笔者曾经研究指出，在清末立宪运动的浪潮中，体现中国各民族一体化整体观念的“国族”一词，已经出现。如1911年7月15日，《申报》主笔希夷在《本馆新屋落成几纪言》一文里，就与“国民”和“民族”两词并列，多次使用了“国族”这一概念。文中非常自觉地称全中国人民为“一族人”，称报馆同人“聚全国同族于一纸之中”，还要继续“与国族永聚于斯”、“相提相挈而同升于立宪舞台之上”，以“自植其立宪国民之资格……勉为高尚清洁之民族，而养成神圣尊严之社会”。像《申报》这类在全国范围内发行的现代媒体在近代中国的出现和运作本身，实具有并发挥过多方面有益于打破狭隘区域局限、实现中国各民族一体化的政治文化功能，而不仅仅是传播这种大民族一体化观念的工具而已。
申报馆此种各民族一体化的强烈“国族”自觉及其责任意识，无疑得益于立宪运动的国民启蒙事业。当是时，离清廷预定的立宪期限只剩下两年，离辛亥革命爆发之日，也已经不到三个月。
不过，初步实现这种现代转换的“国族”一词化用的例子，恐怕并不始自《申报》， 1903年，邹容《革命军》一书中的有关使用则流传甚广，且明显系由《礼记》中“国族”一词转化而来。请看《革命军》第四章：
吾正告我同胞曰：昔之禹贡九州，今日之十八行省，是非我皇汉民族嫡亲同胞生于斯、长于斯、聚国族于斯之地乎?
邹容《革命军》中使用“国族”的第二处，实际上由前一年即1902年梁启超发表在《新民丛报》上的《新史学》一文中“历史与人种之关系”一节有关文字直接“加工”而成。也就是说，梁启超化用传统“国族”一词较邹容还要早一年。由此也可见，当时的改良派与革命派之间在思想上相互影响之一斑。
张君劢乃是一个自觉的先行者。这位崇拜梁启超、经常阅看《新民丛报》的青年人到日本早稻田大学留学的第一年，编译了《穆勒约翰议院政治论》一文，发表在1906年的《新民丛报》上。在此文中，他就借助西方宪政民主思想家约翰·密尔的学说，来阐释对“国族”的理解：
国族者何物耶?凡人类之一部，相互间以共同之感情而同受制于自主的政府之下者也。
正是这种力图“化臣民为国民”以造“中国之新民”的宪政追求，使得清末的立宪派如梁启超等反对革命党人开展“排满”那种族裔(或种群)民族主义运动，而倡导一种国民(或国家)民族主义。也正是在这个意义上，宪政思想家严复才批评族裔性“民族主义”，视其为“宗法社会”之产物，认为其不适应所谓“军国社会”即近代国家的需要。与此相应，严复也把现代英文词“nation”译为“同种国民”或者“国民之国家”。
在《穆勒约翰议院政治论》一文中，张君劢还传译了密尔关于“民族同化”的思想，并对满、汉两个民族的“同化”前景抱有期待。这与梁启超的有关思想也有相通之处。张氏此文刊登于《新民丛报》之后，梁启超的赏识，次年即与梁启超一道发起成立政闻社，加入立宪派阵营，开始了其一生追随梁启超、探索中国宪政道路的历程。
不过，若具体到当时“国族”一词的运用语境来看，则邹容《革命军》中所使用的“国族”显然是就汉族建国而言，并非《申报》所指的超越汉族的中国各民族一体化的称谓，这与立宪派对“国族”概念的运用有所不同。实际上，作为中国各民族一体化代称的“国族”概念之使用，在清末时总体来说还极为少见。其较多使用，是在孙中山《民族主义》演讲中正式使用“国族”一词之后。
1924年1月27日，孙中山在其《民族主义》演讲的第一讲中，一开始就将“国族”与“家族”、“宗族”概念相联系，引人注目地提出了“国族”概念。他说：“民族主义就是国族主义。中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，所以中国只有家族主义和宗族主义，没有国族主义。……所以中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族。”强调“民族就是国族”这些说法“在中国是适当的，在外国便不适当”，因为在西方，“民族”与“国家”是有差别的，也必须将两者加以区分。“英文中民族的名词是哪逊(nation)，哪逊这一个字有两种解释，一是民族；一是国家。”孙中山所谓“国族”，实际就是一个国家的全体人民所组成的凝结体，它是以国家为基础和对象的。他又说，“本来民族与国家相互的关系很多，不容易分开，但是当中实在有一定界限，我们必须分开”。在他看来，民族和国家间的区别，主要取决于其得以形成的力量性质：一个团体，由于王道自然力结合而成的便是民族；由于霸道人为力结合而成的便是国家。而“自然力”不外乎五种，包括血统、生活、语言、宗教和风俗习惯。国家和民族关系的构成也存在多种形式，“外国有一个民族造成几个国家的，有一个国家之内有几个民族的”，比如像在英国那样的国家，“民族”和“国族”，“民族主义”和“国族主义”就都不是一回事，无法对等；而中国则不同。中国“自秦汉而后，都是一个民族造成一个国家”，二者已合而为一。这实际上是一种独特的中国特殊论。不过孙中山这样的观点，显然无法合理解释元代中国和清代中国。
孙并没有完全否认各少数民族的现实存在，只不过是强调汉族人数占了绝大多数，而少数民族的数量微不足道，因而可以忽略而已。
三年后的1927年，诸青来在出版《三民主义商榷》一书时，就抨击孙中山道：“以人口属数目论，满蒙回族人口究占总数百分中之若干，尚无确实统计。纵如中山所云，汉族占四十分之三十九，其他四族，仅得其一，亦不能说四万万人完全是一个民族。抬高五族中之任何一族，而抹煞其他四族，以一律平等之义衡之，得非大相剌谬乎?”
概括起来说，在孙中山那里，“民族”和“国族”本来是两个有区别的概念。“国族”指的实际是国家的主体——国民之全体，属于纯粹的政治概念，它是否能彻底成为一个“民族”，尚有赖于血统、生活、宗教、语言和风俗习惯等五种“自然力”的进一步化合作用。但由于中国情况特殊，汉族占国民人口的绝对多数，简直就(仿佛)是“一个民族造成一个国家”，所以若从全部国人之总体层面来“大体”把握中国的“国族”与“中华民族”这两个概念，其彼此所包含的国人数量之适用范围，“实际上”又已“基本”重合。
孙中山这一矛盾含混的“国族”说，在日后的国民党内部和思想界，造成了相当复杂的影响。对此不予以深究者，往往从定义上直谓“国族即民族”，因“孙总理”如是说，故乐于将两者混用；而那些具有中华民族一元论情结者，则必言孙中山所谓“国族”，实乃指“一个民族造成一个国家”之义，也即同单一“民族国家”相对应的“国家(民)民族”之谓，此种“国族”之下实容不得多个“民族”并列，因之与后来所谓多元一体论难免冲突。
但不管人们此后怎么理解和使用“国族”，孙中山正式将“国族”概念引入其三民主义的政治思想中，都是近代中国民族主义和民族思想史上的一个重要事件，尤其对现代“中华民族”观念的传播与认同产生了重要影响。
有学者认为，实际上1919年之后，孙中山的“中华民族”观念本身仍然经历一个演变过程，“1919～1922年，他的‘中华民族’观是一种以同化为基础的一元一体的‘中华民族’观，就实质而言，这是一种大汉族主义的民族观；1923年到他病逝，他的‘中华民族’观是一种以平等为基础的多元一体的‘中华民族’观，既承认‘中华民族’是中国的‘国族’，但同时又不否认境内各民族的存在，主张在平等的基础上实现各民族的融合”。
二 “中华国族”概念的流播、入宪讨论及其结局
“中华国族”一词和概念的社会化使用，是在1931年之后特别是在国民党“五五宪草”的起草、临时公布和公开讨论过程中逐渐增多的。而其最重要契机乃在于国民政府和不少思想界人士越来越感到，在汉、满、蒙、回、藏“五族共和”的基础上建立一个一体化的“中华民族”，对于抵御外辱、建设统一的中华民国极其重要。而一方面既称国内各少数民族为“民族”，另一方面也称其整体化的总称为“中华民族”——这两者之间表面上看起来又似乎构成某种“矛盾”。当时，上自国民政府高层领导，下至普通思想界，解决这一“矛盾”的思路不外乎两种：一是放弃称国内各民族为“民族”，而改称“种族”、“支族”、“部族”、“宗族”等；二是从相反的方向致思，直接或间接地考虑如何调整各民族共同体的整体称谓，比如自觉地将“中华民族”改称“中华国族”，或更确切地说，将“中华国族”与“中华民族”配合起来，相间使用。毋庸置疑，第二种思路同样属于现代“中华民族”观念及其认同问题中不容忽视的重要组成部分，不过是努力路径有所差异罢了。
至于第一种思路，则早已为学界所熟悉。特别是顾颉刚1939年发表的《中华民族是一个》及其引起的有关争论，已被学界同人反复研讨。顾氏强调“民族”由“nation”翻译而来，它只是一个国际政治的概念，而非民族学概念，中国境内只有一个中华民族，国内原被称为“民族”的汉、满、蒙、回、藏，都只能称为“种族”。顾氏的观点虽有影响，却绝非同类观点的创发人。早在1929年，作为国民党最高统帅的蒋介石本人，就表达过类似意见，只是还不太明确清晰。是年7月9日，蒋在北平陆军大学做《三民主义纲要》演讲时曾说：
我们晓得世界上每一个民族，当然应该是独立的，各民族应该是平等的，但是我们中华民族不是一族的民族，完全是拿汉满蒙回藏五个种族合起来，成功整个的中华民族，这是历史上地理上文化上都可以证明为必要的。汉满蒙回藏五个种族联合起来，才叫做中华民族，是整个的不能分开的。我们的民族主义，对外要保持我们整个民族的独立和统一，不使得有哪一部分，受人家的侵略；对内要谋平等自由的发展，不许各民族间，及各人民间，有谁压迫谁的事实。
当时，蒋介石已开始尝试称呼包括汉族在内的各个民族为“种族”，以避免与中华民族说的矛盾，但他思想上尚是含混不清的，一方面，他同时称这些“种族”为“民族”，没有公开否认国内各民族的“民族”资格；另一方面，他似乎还没有意识到不同“种族”就意味着不同血统的问题。一旦他意识到这一点，就会自动放弃称中国各民族为不同“种族”——这便是他后来终于走向“宗族论”中华民族说的缘由。
从1940年代初开始，蒋介石已公然地不愿再称汉、满、蒙、回、藏各族为“民族”了。如在1942年8月27日发表的题为《中华民族整个共同的责任》的讲话和1943年出版的《中国之命运》一书中，他都明确地表明了这一点。只是蒋与顾颉刚等又有所不同，他这时宁愿称各族为“宗族”而不再愿意称其为“种族”。因为他已明确意识到中国各民族并非为血统有别的异“种族”存在，而“本是一个种族和一个体系的分支”，是“同一血统的大小宗支”，“中华民族是多数宗族融合而成的”，“我们的各宗族，实为同一民族”。
蒋介石此时并不完全满足于像顾颉刚等人那样将“种族”与“民族”加以简单对立性区分，而把血统因素完全留给“种族”的看法。在他看来，顾颉刚等人的看法尚停留在他1929年发表《三民主义纲要》时的含混认知水平；“民族”和“种族”固然有差别，但也未尝不是意义上有所交叉重合的概念。应当说，蒋介石对现代西方民族概念的核心内涵并非一无所知。
但孙科的看法与蒋介石存在明显不同。正如已有个别研究者敏锐指出的，1943年蒋介石《中国之命运》将“宗族论”高调阐发之后，孙科等人却并不附和，或者说根本不予理睬。是年11月15日，孙科在国民党中央训练团党政班演讲“宪法要义”问题时，仍旧强调：“中国是多民族的国家，其中占最大多数的当然是汉族。”这实际上也是他体会其父孙中山的遗教并多年坚持不变的观点。在孙科看来，把中国各族融化成一大“中华民族”固然是目标，但在目前各民族依然存在，也是必须正视的现实。
在1936年公布的“五五宪草”中，“中华国族”一词首次被正式写入了第一章“总纲”。该章的第五条明确规定：“中华民国各民族均为中华国族之构成分子，一律平等。”这显然是有意借用了孙中山有关“国族”的概念。正如我们在本文前面曾提到过的，孙中山在《民族主义》演讲的第一讲中，曾矛盾地认为，中国早就是“一个民族造成一个国家”，民族与国家在中国，早已合而为一。这在世界上也是一大奇迹，所以在中国，中华民族就是“国族”，民族主义就是国族主义。
但是显然，孙科主持制订的“宪草”中的“国族”概念的使用，却与此狭隘用法存在区别：他直接就强调了这一“国族”之下有多“民族”存在的事实。可以肯定，“五五宪草”中“中华国族”一词及其作为整体概念的使用，与孙科个人的偏爱有关。他要贯彻自己一贯坚持的“国内各民族一律平等”的原则，而又能同时在字面上避免“民族套民族”的称谓矛盾。
1934年10月16日，立法院通过的《中华民国宪法草案》里，第五条则被改为：“中华民国各民族均为中华国族之构成分子，一律平等。”具体提出这一关键修改意见的人物，当是国民政府立法委员陈长蘅。
不过，将“五五宪草”中有关“中华国族”的表述和承认国内各民族存在的事实，仅仅归结为孙科、陈长蘅等立法院人士或者孙科一系的坚执之果，恐怕还过于简单。事实上，1930年代中后期，国民党高层内部在要不要承认国内各少数民族的“民族”身份问题上，始终是分歧不定、缺乏强有力共识的。存在类似孙科之思想者，还有多人。以冯玉祥的有关思想为例，1935年前后，他就受苏联民族政策影响较大，主张承认少数民族的“民族”身份，并著文公开批评国民政府的边疆政策无异于愚弄“边疆民族和人民”，呼吁“对于各民族的待遇一律平等而优待，绝不加以歧视”。不仅如此，甚至于国民党的“五全大会”正式通过的宣言，也令人惊异地包含了公开承认少数民族之“民族”身份的内容，据说其草拟者竟然还是一年前公开反对这一观点的戴季陶其人，而国民党元老于右任和张继，也联署表示了支持。他们的意思：一是承认现存各民族的身份，二是各民族参政应纳入地区范围，而不以民族为单位。在此前提下，可以享受特殊待遇、适当增加代表名额等。
1938年3～4月，国民党召开临时全国代表大会，会议对“民族主义”进行重新解释时，也特别强调“中国境内各民族，以历史的演进，本已融合而成为整个的国族”。可见在“国族”概念之下，依然承认国内各少数民族存在的事实。
1940年3月30日，国民参政会上通过了《中华民国宪法草案(五五宪草)修正草案》，也就是所谓“期成宪草”。该草案对“五五宪草”中的“总纲”章第五条和其他章中涉及少数民族权利的部分，均提出了修改意见。其中关于第五条中的“中华国族”提法，陶孟和与章士钊都不太认同，故《期成宪草》“附记”中特别注明：“陶参政员孟和，章参政员士钊主张将‘中华国族’改为‘中华民国’。”关于“人民之权利”的条款部分，则要求写明：“聚居于一定地方之少数民族应保障其自治权。”
对于“期成宪草”的上述修改建议，时任国民参政员的陈长蘅曾作文加以反驳，认为“五五宪草”的“总纲”第五条“表示中华民国各民族无论其为多数或少数，均为中华国族之构成分子，彼此利害相同，休戚与共，不得任意脱离，亦不得互相歧视，比之协商会议所拟修改原则仅保障少数民族之自治权一点，实远较完善周妥”。他显然是要维护昔日他曾发挥过重要作用的“宪草”成果。1940年4月，国民参政会一届五次大会在重庆开幕，正式讨论“宪草”修正案。蒋介石主持大会，孙科则介绍了“五五宪草”的起草经过并对有关内容进行了特别说明。在说明中，孙科专门提到：“第五条规定中华民国各民族均为中华国族之构成分子，一律平等，充分表现出民族主义中国国内民族一律平等的原则。”
在孙科等人看来，“国族”还是有别于“国民”的，后者以个人为单位，前者以民族为单位。但蒋介石本人显然并不同意孙科等人的意见。正如前文所提到的，他明确反对称国内各民族为“民族”，认为中国只有一个民族即中华民族，其他所谓民族都只能称为“宗族”。这一国民党内一度强势的单一性中华民族观念，自然也影响了抗战时期地方政府对《中华民国宪法草案》的修改意见。如1944年5月，新疆省民政厅宪草研讨会就提出有关宪法草案的修正案，并上呈省政府，主张“‘中华民国各民族’应将‘民族’改为‘宗族’；又同条‘中华国族’之‘国’字应改为‘民’字”。这无疑抱持的是蒋介石1943年在《中国之命运》中所阐发的那一影响深远的宗族论。
笔者以为，对于孙中山1924年的民族主义思想而言，如果说蒋介石的阐发走的是从“宗族”到“民族”之路，那么孙科的继承，则走的是从“民族”到“国族”之途。前者重视各族之间血统的交融与统一性而漠视其独立的“民族”性存在，而后者则正视各民族依然存在的现实，希求得各民族在国家层面上的平等团结、进一步的深入融合以及政治上的不可分离。从思想来源来看，孙科显然较多受到苏联民族政策和宪法理念的影响，这使他在这一点上，似与中共及吴文藻、费孝通等人类学家的观念有接近之处。过去，学界一谈到国民政府有关“中华民族”的民族政策或民族观，总是只提蒋介石的“宗族论”思想，而看不到以孙科为代表的国民党内另一思想路线的长期存在及其势力。这是亟须加以纠正的。不过，无论是蒋介石还是孙科，都强调和认同“中华民族”的一体性，与此同时，也都共同维护国民党的政治利益。
1946年12月25日，制宪国大最终通过了民社党党魁张君劢等以“五五宪草”为基础起草的《中华民国宪法》，该宪法第一章“总纲”第五条最终定为：“中华民国各民族一律平等。”其中，既没有“中华民族”，也没有“中华国族”，国内各“民族”的现实地位在其中得到了明确承认，“民族平等”的原则也被庄严地写入宪法，这总还是体现了时代的进步。
两年后的1949年，中国人民政治协商会议在北京召开。但其所通过的《共同纲领》也只谈到国内各民族的平等团结，民族区域自治和保护少数民族政治、经济和文化发展权等内容，同样没有使用现代意义的“中华民族”概念。也就是说，在整个民国时期，尤其是抗战时期及其后，包括国内各民族在内的“中华民族”这一总的民族共同体概念，尽管传播很广、关系重大，却因为时人认识和理解上的分歧，始终未能正式入宪。“中华国族”概念也是如此。这是研究者不能不指出的事实。
三 芮逸夫的“中华国族”解说：一个典型阐述之考察
1942年12月，芮逸夫发表《中华国族解》一文，便试图从理论上较为系统地专门阐释“中华国族”概念，以形成与流行的“中华民族”概念的某种调和，可以说在理论上具有一定的自觉性和典型性。
1942年9月，芮逸夫写成《中华国族解》一文，三个月后发表在中国人文科学社所主办的《人文科学学报》上。该文认为，“国族之名，创自孙中山先生。……由我国的情形说，国族和民族是相同的；而民族和国家也是相同的；其在西文，本同作一词：拉丁文作Nationem，英、德、法文并作Nation。所以我尝以为中华国族，中华民族和中华国家三个称谓，可以说是‘三位一体’”。他肯定金铁主义者杨度的“中华”不是“一血统之种名，乃为一文化之族名”的观点“正合乎现代民族学者所采民族分类的标的”。因为“民族与种族，虽然相关，但不容相混。前者是文化的融合，而由于社群的团结；后者是体质的联系，而由于血统的遗传”。种族是“天然的，是有史以来生成的”；民族则是“人为的，是在历史的过程中由人类的思想、感情、意志造成的，是经过长时期的努力获得的”。他还指出：“一个种族可以分裂为几个民族，一个民族也可以包含几个种族。我国民族乃是经过几千年，融合古今来好些个种族，及其思想、感情、意志而成。本文所称的中华民族，即指此义。”
芮逸夫还将中华国族“共相”而“凝聚同化而归于一”的主要原因归结为其主体汉族“文化的优越和文字的统一”，以及“包容力含孕之力极大”。
在1947年9月发表的《行宪与边民》一文中，他明确写道：“本文所称的边民，是指全国的边疆各民族，也就是全国的边疆国民。所以称他们为民族，只是说他们各有其文化的特征。我们知道，中华国族的文化是凝聚多数特征而成的。概括地说，边民的特征是：口操非汉语，写读非汉文，或没有文字，信仰某一种宗教，或仅保存原始的灵气信仰……在这个边民的含义之下，蒙古和西藏两族也是包括在内的。”
这样，芮逸夫的中华国族论就与承认国内少数民族为“民族”的中华民族论终于统一了起来，且此后不再有大的变化，即认为中华国族是由中华国家和中华民族合构而成的混合体，“中华国族”是这个合构体的“简称”；而中华民族之下暂时还存在各个分支民族。“国族”与“民族”的差别，实际表现在前者有统一的国家政权作为基础。这种观点，颇能体现民国时期民族学或人类学界与此有关的主流思想倾向。
1947年之后，作为国民政府立法委员的芮逸夫，在为国内少数民族争取政治地位、权利和文化融合方面，做了很多努力。他主张“依据宪法民族平等的精神”，在边疆地区可以实行“民族平等的边疆地方自治”，“依各民族人口的比例，确定其实行选举的各级民意机构组成分子的名额”。在芮氏看来，1947年1月公布的《中华民国宪法》中对蒙、藏等地区的国民大会代表和立法委员名额规定之优待办法，在世界各国中都不曾有过，若仅就此方面而言，“可以说是世界上最民主的宪法了”。当然，他认为国民政府还可以做得更好，比如对于边疆地区少数民族的各级代表和议员的名额，还可以“采加倍优遇方法”等。至于在少数民族聚居的边疆地区如何开展地方自治，他则进一步提出了“服从多数、尊重少数”的原则：“因为各民族的多寡不等，必不免引起多数民族(不一定是汉人，有很多地方是边民占多数的)排斥少数民族(不一定是边民，有很多地方汉人占少数的)问题”，只有实行“服从多数、尊重少数”的原则，给少数民族“相当限度的否决权”，“而后少数民族的意见遂不致永远在被牺牲之列，而后才能做到大家都尽义务，大家同享权利，共同从事边疆地区的建设”。当然，这种以地域为单位的地方自治，同中共后来实行的以民族为单位的区域自治，仍存在一定的差别。芮氏认为，在边疆地区实行民族平等的地方自治，加深不同族类彼此的了解和文化的协调，是先决条件。而要做到这一点，“实有赖于与内地文化的交流融合，使同趋于现代化，首先应开辟边疆地区的主要公路和铁路，使边疆和内地的交通日臻便利，并振兴教育以提高边民的文化的水准……宪政前途，实利赖之”。他此时已经不再讲少数民族文化与汉族文化“同化”，而是讲“同趋现代化”了。这在1946年“制宪国民大会”通过《中华民国宪法》之后，似乎成为一种较为普遍的现象。
1946～1948年，受边疆自治问题的影响，谈边疆民族文化“国族化”或“中国化”的人增多了起来。且谈论者一般都注意与“汉化”或“同化”论划清界限，而强调“共同进化”和“现代化”，从而显示出时代的进步。如1948年，国民政府蒙藏委员会委员李寰就撰文强调，中华民国各族人民当“共同努力于文化及其他有益事业”，也即“共同进化”。他写道：
“共同进化”一词，一般人多误解为“同化”之变名，其实两者是两样含义，各不相同。如以民族文化为例，“同化”是以一族优良之文化、制度，来同化其他族落后之文化、制度，不管他族是否适合．而亦同化变更之，可说是含强制性。共同进化则不然，是配合时代需要，采取各族之优点文化，创立新的典章制度，是一种顺应自然之方式。在今天言，共同进化，最适合于国情最惬洽乎民心，因边地同胞，保存有几千年来之优良文化，大可彼此交流，酌情采用，融洽成整个国族文化，于国于民，皆有利焉。
在李寰看来，这种“共同进化”的实现，实有赖于厉行一种“中国化运动”。“中华民国，为中华民族全体建立之国家，中华国族系由国内各宗支族所组合而成，亦称中华民族”，要想文明程度不一的各族“同心协力”，非实行“中国化运动”不可，否则不足以促进彼此的精诚团结和共同进步。“所谓中国化运动，凡属中华国籍之人民，无论属于任何宗支族，其衣食住行、语言文字、行为思想等，必须合于一种中国化之公式。”这种公式的具体内容如何，作者没有说明，但他强调其必须“是采取各族之优点，交流各族之文化而成”。这种“中国化”与学习西方文化、采用民族形式的那种流行的“中国化”说法有别，实际上是“国族化”的同义语。
当时，另有研究边疆民族的学者撰写《论边疆文化的国族化》一文，声言应当使全国人民特别是边疆同胞形成如下三点认识：“第一是今日的国族文化，不是中原民族独创的文化，而是国内各民族文化汇融的结晶，现在却正在积极地现代化；第二国族化不是汉化，是国族底现代化，旨在发扬边疆固有的优良文化，提高边疆文化生活水准，以便加速国族文化现代化；第三是文化国族化，不是地方或民族便没有自决自治的权利……每一个民族的文化国族化，与他的政治制度没有什么绝对的关连。每一个地方或民族，尽管自治，甚至于成为自治邦……它的文化还须要国族化的。”这大体上反映了抗战结束后国内主流的民族思想。
实际上，无论是“国族”还是“中华国族”概念，在抗战时期乃至1949年以前的中国，其传播范围虽有逐渐扩大之势，但毕竟都还不能说已在社会上真正广泛地流行开来。纯语言使用效果上来看，“国族”和“中华国族”对于当时的中国普通老百姓来说，与“国家”及其主体“国民”之全体相比，似并无什么特别不同之处，因此很难显示出超越于纯政治范畴的国家及其主体“国民”的更进一步的民众凝聚力之意义(尽管使用者往往有超越“国民”政治概念的文化意图)。而凸显历史文化融合乃至涵容泛血统混杂意义(你中有我、我中有你)的社会文化概念“民族”，则无疑更具有族类亲近感、历史纵深感和文化黏合力，这就是为什么当时“中华民族”作为一个具有自我身份认同意义的总体符号，仍具有某种不可替代性，并为政治家、思想家和一般国人普遍乐于使用的原因。
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网文选录
许允仁：论现行的民族区域自治制度的弊端
2008-08-04
多年来，自由派知识分子一直宣称政治体制改革的条件已经成熟，但这似乎只是自由派知识分子一厢情愿的祈愿式思维的反映。因为，执政党在现行的政治体制下，基本上成功地应对着各种大小危机，维系着中国经济的持续高速增长，同时，似乎也取得了国内和国际社会对其政策的某种基本认同，至少是某种理解和容忍。
然而，在北京奥运会之前发生的西藏事件，很有可能成为终结上述情形的一个标志。它显示出中国现行政治体制的活力和潜能正在逐渐耗尽。本来似乎只是一个并不显眼的示威和骚乱，但是，当政府以其惯常的政治逻辑，想用快刀斩乱麻的方式来快速平息它时，却反而使其刹那间变成了一个举世瞩目的全球性事件。西藏事件暴露出中国政治体制中隐藏着的多方面的问题和弊端。
西藏问题的本质在于，相当一部分藏族公民的国家认同产生了危机，因此，从根本上解决西藏问题的关键在于如何通过一种合理的政治制度和政治文化的塑造，来培育藏族公民对国家的理性认同。当然，在一种前宪政的政治体制下，不仅仅是少数族群，而是全体公民的政治认同都会产生危机，但是，对作为中华民族主体族群的汉族的大部分公民来说，即便对执政者，乃至对基本政治制度的认同产生了危机，但对以领土作为载体的民族国家的认同依然不会改变；而对少数族群的公民来说，一旦对执政者和政治制度的认同产生危机，在强烈的民族自治和民族自决的意愿下，连对后者的认同也会产生动摇。
正是中国长期以来推行的民族区域自治制度，在传统的共产主义意识形态衰微之后，事实上正在系统地塑造着少数族群个体以自己所在的族群为核心的政治认同意识，而这是当下中国社会中各种族群矛盾逐渐升温的最根本的制度性根源。
一、美国与前苏联在民族问题上采取的截然不同的制度性对策
在如何将拥有不同的文化传统的多族群的人民，构建成一个统一的国家的问题上，美国和前苏联代表了两种截然不同的策略。美国的策略可称之为“大熔炉”政策，而前苏联的策略则是“民族区域自治制度”。所谓“大熔炉”策略是指，在政治层面上，国家平等地对待各族群的个体，完全无视各族群之间的差异，而给予每个人绝对相同的政治权利。而之所以这样做的理由，是基于宪政民主主义的政治哲学：国家是建基在它和每个公民之间关于平等保护个体权利的基本政治契约——宪法之上，而基本政治权利又是基于超验的人性和人与人之间先天存在的法理关系，与人们在经验世界中在文化和生理特征上的差异毫无关系；在文化层面上，则让所有个体在宗教信仰、语言使用和生活习俗上，在不侵犯他人权利的前提下，保持自由。
“大熔炉”政策的意义在于，一方面是在最危险的，必须要垄断暴力的政治领域，通过塑造每个个体作为公民对国家的理性认同，以及公民与公民之间的相互认同，构建起一个建筑在人们的自觉认同基础上的统一和均质的共和国；另一方面，在文化和社会的领域则保持着多元化和丰富性，不同的群体，可以通过相互间不同的文化认同，来构成不同的族群。在精神上，个体可以将自我看作是耶和华的子民、安拉的信徒或者灵魂不断转世的佛教徒，但是，在世俗世界里，在政治上，每个人都作为完全同质的公民认同一个统一的共和国，同时认同别人和自己拥有相同的权利。
我们之所以将这样的策略称为“大熔炉”政策，是因为采取这样的政策的共和国具有包容和融合异质的族群的巨大的能力。这“大熔炉”里面的熔剂，就是上述的以公民的权利认同为核心的政治文化。一个新的异质的族群，可以自由地保持自身的个性，但是，它想要融入这个国家的前提是，它的个体必须学习和接受这一政治文化，因此，假如一个族群的传统习俗中有着与上述公民文化相抵触的东西，它就必须通过自我调整和改革来适应这一公民文化。而一旦它做到了这一点，就可以以带有自身个性的方式融入“大熔炉”中，和其它族群和谐相处。
前苏联的所谓“民族区域自治制度”则是另一种在多族群的前提下构建统一国家的制度性对策。这一政策的一个重大特点就是，它的理论和实际之间存在着严重的分裂。在理论上，这一制度是源于近代欧洲产生的“民族国家”理念，同时，它赋予了“民族自决权”以最为宽泛的解释：即任何一个群体，只要拥有相互认同的共同的文化特征而自认为是一个民族，它就有权利在其长期居住的一块领地上实行自治，同时，还有权利通过“全民公决”来决定是否要在这一领地上建立一个主权独立的国家。不难想象，按照这样的以最大限度解释的民族自决权，人们根本无法在多民族的情况下，建立起一个统一的国家，而只可能像近代以来的欧洲一样，形成多国林立，战争不断的局面。因此，当苏联共产党夺取政权，从造反党变为执政党，狂热地想要在多民族的前提下，构建一个强大的超级大国时，在实际上的政治操作上，决不可能允许各少数民族的加盟共和国、自治共和国和自治州从苏联的版图中分离出去。
因此，所谓的“民族区域自治制度”就成为这么一种政治实践，它一方面对各少数民族进行尽量明细的划分，在其长期居住的地域内，建立起以民族为单位的各种政治共同体，并在口头上承认其拥有完全的自治权，乃至退出苏联的权利；另一方面，则又构建起一些强有力的“绑带”，从外部将这些以民族为单位构建起来的政治共同体紧紧地捆绑在一起，使它们非但不可能脱离苏联，而且必须宣称自己是在完全自由的情况下，自愿留在苏联之内的。这些“绑带”主要有以下三条：
第一条也是最根本的一条就是党的一元化统治。高度集权的列宁主义政党的各级负责人都是由上而下地任命的，而党组织又建到每个最基层的行政单位和社会组织之中。党还直接控制着军队、警察和秘密警察等所有暴力工具。由下级服从上级，全党服从中央的严格的政治纪律组建起来的一个无所不管的极权主义政党，是将各个民族区域自治的政治单位，紧紧地捆绑在联盟之内的一条最强有力的“绑带”。
第二条“绑带”是共产主义意识形态和领袖崇拜。即苏联共产党力图通过宣传灌输，将党的意识形态，转变为每个苏联人的信仰，从而在精神上塑造每个个体超越于各个民族认同之上的同质化的政治信念和共同的领袖崇拜。
第三条“绑带”则是经济上实行计划体制而形成的依存关系。由于前苏联实行计划经济，彻底废除了市场，各加盟共和国和自治共和国的经济活动完全是在一个统一的计划指令体系下进行的，当各地区按计划指令形成产业上的分工协作之后，任何一个地区想要脱离苏联，而在经济上保持自足，已变得难得想象。
在苏联的全盛时期，这三条“绑带”将各加盟共和国和自治共和国捆绑得如此紧密，以致于苏联共产党一度自信地认为，民族问题已经被彻底解决了，即各个民族，在这一制度下，已一劳永逸和不可逆转地自愿融合成一个统一的苏联民族。在苏联早已解体的今天，我们回过头去看，不难发现，苏共当时的这种自信，是一种多么自大和可笑的政治错觉。
对比美国和苏联在民族问题上的不同的制度性对策，让我们想到英国历史学家汤因比在《历史研究》中提出的“文化”与“文明”这二个不同的概念。在汤因比看来，所谓“文化”是指一个政治或社会共同体，是在尊重个体的自主性的基础上，在其内部通过文化联结起来的；而“文明”则是靠某种外部的强制力强行纠合起来的。所以，“文化”是有机的，而“文明”是机械的。汤因比认为希腊是一种“文化”，而罗马则是一种“文明”。在这个意义上，我们可以说美国代表着一种“文化”，而前苏联则是一种“文明”。
这两种不同的民族政策的后果是显而易见的，美国作为一个移民国家，有如此之多的不同的族群和不同的种族，但却并没有不同的民族，通过培育每个公民对国家的理性认同，美国成为了一个成功地融合不同的种族、族群和文化的大熔炉。在美国立国200多年的历史上，从来没有出现过因为一个民族或种族要求划土自治而导致的分裂危机，唯一一次分裂危机——南北战争——也是由于政治理念的差异，而非族裔认同的不同引起的。
反观前苏联的所谓民族区域自治制度，在理论上，将国家内的每个族群都看作是有着自决权的民族，并且将这种民族自治和特定的地域联系在一起，因而，制度性地强化了少数族群国民的族属认同，并将这种认同高度地政治化。在一党专政的外部“绑带”十分强大的情况下，由于政治上和思想上的高压，少数民族的自治共同体都纷纷宣称“自愿”联合成一个苏联民族，而只有到这种外部的捆绑完全松懈，人们才会发现少数民族在外部强制状态下所表的忠心，和其内在的真实愿望之间的差距究竟有多大。
二、中国的民族政策和前苏联是“五十步”和“一百步” 的关系
2007年6月25日，国家民委副主任吴仕民在接受《南方周末》记者采访时宣称：“民族区域自治，是中国解决民族问题中最有特色的东西，也可以说是中国对当代世界的贡献之一。”这基本上代表了目前政府对民族区域自治制度的看法。不断加剧的民族矛盾，只被看作是个别人的分裂阴谋的产物。
现行的民族区域自治制度，不仅仅被政府看作是成功的，而且，被看作是中国的独创，和对当代世界的贡献。不难看出，中共政府在民族区域自治问题上的自信，似乎可以和1970年代的苏共媲美。
事实上，中共在民族问题上，基本上只是效仿苏共，谈不上有什么根本性的独创。在夺取全国政权之前，中共曾跟着苏共高调支持中国境内各少数民族的民族自决权，建国之后，则同样模仿苏联建立了民族区域自治制度。只是由于中国数千年的大一统的政治传统，使我们建立的是单一制国家，而不是像苏联那样的联邦制国家。
所以说，在民族问题上我们和前苏联是“五十步”和“一百步”的关系，在理论上和实践上，我们都是学习前苏联，走的是完全同样的一条道路，只是由于我们的政治传统阻止了我们走得像前苏联这么远，所以在这条道的半路上停了下来。确实，我们没有搞加盟共和国和民族自治共和国，搞的只是单一制下的民族区域自治。但是，由于这一政治实践完全是按照前苏联的民族理论进行的，因而，在中国政治体制向宪政民主的方向转型的过程中，也必将引发跟前苏联和前南斯拉夫同样性质的民族矛盾。
民国时期，国民党在民族政策上基本上是学习美国，在族群的认定上采取了宜粗不宜细的策略，认为中华民族包含了汉满蒙回藏五族，只承认中华民族是一个民族，而五族只是构成中华民族的宗族，在政策导向上淡化个体的族群意识，而强化对中华民族的认同，竭力避免各族民众因族属认同的不同而可能导致的政治冲突。
中共执政之后，追随前苏联在民族认定上走了完全不同的道路。1930年代前苏联在斯大林的亲自主导下展开了“民族识别运动”，认定了100多个民族。而中国则从1950年代开始，模仿前苏联进行了同样的民族划分和制造工作，最终根据斯大林的民族理论，将生活在中国领土上的原先边界模糊、自然融合的各个族群，人工划定为56个边界清晰的民族，并相应地建立了5个自治区、33个自治州（盟）、120个自治县（旗）和1093个民族乡（苏木）（2005年底数据），许多地区还建立了民族村和民族居委会，从而形成了“自治区—自治州（盟）—自治县（旗）—民族乡（镇）—民族村（居委会）” 的庞大复杂的民族区域自治的行政体系。
霍布斯鲍姆是这样评价前苏联的民族政策的：“悉心致力于在那些从未组成过‘民族行政单位’（亦即现代意义的‘民族’）的地方，或从不曾考虑要组成‘民族行政单位’的民族（例如中亚伊斯兰教民族和白俄罗斯人）当中，依据族裔语言的分布创造出一个个‘民族行政单位’的，正是共产党政权本身。”（2000）中国的情况也与此完全相似。
这一民族制度推行的后果，就是在最大限度上强化了每个个体的族属认同。从此之后，每个中国人都必须清晰地确定自己是属于这56个民族中的哪一族，在每一次确定自己身份的登记表上，都不得不写上自己的族别，（一个公民假如由于出身上的混血，或其他原因不想明确地确定自己的族别，在法律上将不被允许。）在一次又一次这样的刺激下，每个人，尤其是少数民族个体的族属意识被不断地强化。
而一个少数民族被正式认定之后，就由官方出面，为其规范和推广民族语言，编写民族历史，整理民族文化，培养民族干部和民族的知识分子，人为地加工和塑造出一个个少数民族的强烈的民族意识。
更为关键的是，在均质化的一党专政的政体下，所谓的民族区域自治，并不意味着少数民族的公民比主体民族的公民的政治权利，会多一些，也不意味着党对他们的管治会少一些。恰恰相反，由于少数民族中或多或少地存在着的离心倾向，（既然，它们已经被正式确认和塑造成和主体民族完全对等的独立的民族，这样的倾向的或多或少的存在就变得十分自然和不可避免），因此，党对他们从行为到精神上的管治，只会更加严密和严厉。也就是说，就言论自由、出版自由、结社自由这些基本政治权利来看，号称自治的少数民族的公民，一般而言反而只会比主体民族的公民享有得更少些。
那么，民族自治中的“自治”二字的意义，究竟体现在什么地方呢？既然，在现行的政治体制下，“民族行政单位”的“自治”丝毫不意味着它拥有任何相对地超越党的统治意志外的更大的自主决定权，那么，“自治” 二字就被纯粹从“自己人治自己人”的字面含义上来理解。所以，现行民族政策规定，民族自治地方必须由该少数民族人士担任最高行政长官，同时，规定在其党政干部中该族人士不得低于某个比例，（比如70%）。
如此一来，所谓的民族自治问题，在现行体制下，就转变为如何培养更多听话能干的少数民族的党员干部的问题。按现行的自治标准，一个民族自治地方，假如100%地任命该族人士担任各级领导干部，而这些人又能比汉族官员更好地听党的话，执行党的政策，那么，这个地方就达到了最理想的百分百的“自治”。当然，这样的理想状态永远无法实现，所以，党总是会派相当数量的汉族或其他的外族干部去控制一个民族自治地方的最重要的实权岗位，同时，在该族的干部中总是会出现这么两种不同的倾向，一种倾向是无原则地绝对服从党的指令，另一种倾向则试图保持本民族的自主性和本位利益。而党总是会重用前一派干部，让他们去和本民族的地方民族主义倾向作坚决的斗争，后一派则总是会遭到不断的打压和淘汰。
“自治”在宪政民主主义的语境中，是指一个地区的公民，在某些事关切身利益的重要领域内，可以根据自主意志制订法律和政策，来保护自己的权利。我们看到，几十年来，民族自治地方从来没有获得过这种意义上的自治权，党要它消灭私有制，它就必须消灭私有制；党要搞人民公社，它就必须搞人民公社；党要反右，它就必须反右；党要消灭宗教，它就必须铲除千百年来为自己民族提供生存意义的宗教；党要它侮辱谩骂自己崇敬的宗教领袖，它就必须紧跟着党大声地侮辱谩骂。在所谓的民族区域自治中，不存在任何制度性的安排，可以限制党的飞横跋扈的专断权力。
衡量一种政治制度的价值的终极标准，就是看它是否有利于更好地保护公民的权利。在所谓的民族区域自治制度下，少数民族公民的基本政治权利并没有得到任何增进，那么，将被外族人专制和虐待改为由本族人专制和虐待就没有任何政治进步的意义，更何况这些本族的统治者执行的政策，归根结蒂是由在遥远的京城里的外族人制定的，他们本身也是由外族人任命的，而他们为了取得党的信任，只会对本族同胞采取更为严厉的管治手段。
我们的基本民族政策，除了“本族人治本族人”之外，还有就是对少数民族的优惠政策。优惠政策从理论上说，并非民族区域自治制度必具的题中之义，但事实上却被广泛实施。之所以会如此，一方面果然是由于少数民族地区一般情况下经济发展水平的相对落后，另一方面，更重要的是，中央政府在以完全由上而下的党的一元化统治剥夺了少数民族公民的大量政治权利之后，希望通过补偿性地给予物质上的好处的方法来换取对自己的认同。就像有的父母，为了让子女听话，就给子女买好吃的、好穿的一样，而他们要子女听的话，越是具有扭曲子女自由意志的强制性，父母支付的代价也就必须越大。
我们对少数民族的优惠政策的涵盖面很广，包括计划生育上的照顾、考大学加分、升职升学时的优待，以及各种方式的经济上、技术上和干部上的援助和社会保障方面的倾斜等等。但是，由于在实施这些优惠政策时，政府都不是根据受惠对象和其他人完全平等的公民身份，而是根据其少数民族成员的身份进行的，因而，所有这些优惠政策，非但不能强化少数民族成员作为公民对国家的认同，反而强化了他对自己的族属身份的认同，并将这种族属认同置于公民认同之上。因为他完全是依凭自己的族属身份，而不是公民身份，才从国家那儿获取了这些好处。
同时，这也很容易造成不同民族的公民在相互认同上的困惑。就如曾在西藏工作多年的徐明旭先生在文中回忆的那样，在一个单位中，汉人哪怕工作得很出色，但是，各种机会依然轮不到他，这就在他们心中产生了不公平感。徐明旭还提到，这种优惠政策甚至还扩展为“法律上的优惠”，比如，一个汉族的男子强暴了一个藏族的女子，和一个藏族的男子强暴了汉族的女子相比，前者被判的刑要比后者重得多，（在各种其他的伤害罪的判决中，也常常遵循同一原则）。这样判案的原意，无疑是为了抚慰少数民族，但它的效果却适得其反，它除了在汉族公民的心中制造了不公平感的同时，还把一个公民针对另一个公民的个人行为，变成了一个民族针对另一个民族的伤害行为，在少数民族公民的心中制造了一种被强势民族伤害的屈辱感和愤怒感，因此，一旦遇上类似的案子，少数民族公民常常可能变得不再关心法律上的正义，而会致力寻求一种最大限度的报复来挽回民族的自尊。
三、民族区域自治以及党国不分的政治制度在少数民族公民对国家的理性认同上造成的困扰
从上面的分析中，我们看到，中国模仿前苏联人工划分和制造大量民族，实行民族区域自治和按族别实施优惠政策的一系列做法，它的一个不可避免的后果就是极大地刺激和强化了少数民族个体的族属意识，并将这种族属认同塑造成了民族认同，而不是族群认同，从而将其导向了危险的高度政治化的方向。
民族区域自治，将一个族体的生存方式和一块边界明确的土地，以及在一个特定的行政区域内的政治上的自我治理，不可分割地联系在了一起。于是，合乎逻辑和不可避免地族属意识就被导向了这样一些政治追求：要求在一块更大的土地上实行自治；要求提高已经实行自治的地方的行政级别，比如民族乡希望升格为自治县，自治县升格为自治州，直至自治区还想升格为行政特区，乃至独立的共和国，因为，确实只有变为共和国一个民族才算真正实现了完全的自治；一个少数民族假如被分割在不同的自治区、州、县之中，那么，它的被唤醒的民族意识，就会强烈地要求结束这种分割状态，构建一个统一的政治实体；在已经实行民族自治的地方，人们会要求“真正的自治”，对本族人担任了多高级别的官员，在各级官员中本族人的比例是多少，自己的上司是否是外族人等等变得十分敏感，而这种地方民族主义发展到极点就是，将实行自治的地方纯粹看作是本民族所有的，从而想从这块土地上将外族人全部驱逐出去；最后就是尽力地为本族人在各个方面争取更大的优惠政策。
所以，我们看到，一个少数民族（族群）的成员，生活在美国式的“大熔炉” 政策下和中国式的民族区域自治制度下，就会培养出内涵截然不同的族属认同，前者的族属认同是文化层面上的，认同共同的语言、共同的信仰或者共同的生活习俗等等，但是，在政治层面上，他将自己完全认同为共和国的公民，因为，他的全部政治权利都来自于他的公民身份，而与其族属身份完全无涉；相反，在后者的制度下，他的民族意识被导向了对政治利益的追求，他的政治权利都来自于他的族属身份，而不是公民身份，因此，在他的政治上的自我认同中，他首先将自己看作是某族的一员，而不是共和国的公民。
民族区域自治制度下培养出来的这种民族意识，有一种不断地自我强化和向外扩张的倾向，这种倾向只是因为遭到党的一元化统治的遏制，才没有更加激烈地暴发出来，而一旦党治的外部捆绑消失的话，它的离心力立刻就会显现出来，这也就是前苏联和前南斯拉夫解体的最根本的原因。
当然，党除了用外部的强制力来约束各个民族之外，也力图在思想上培育各少数民族的个体超越于族属认同之上的国家认同，但是，由于现行政治体制的党国不分的弊端，因而，对国家的认同无法和对党的认同分离开来，而对党的认同又无法和对特定历史条件下的党的意识形态、政策，乃至党的领袖的个人认同分离开来。于是，历史变迁过程中，党的意识形态、政策和领袖的变更，对少数民族成员的稳定的国家认同造成了巨大的困扰。
我们可以以藏人为例，来分析一下，这种变更对藏人的国家认同所造成的严重困扰。在1950年代中共军队进入西藏，将其正式并入中华人民共和国版图之前，西藏是一个高度封闭的传统社会，藏人并没有明晰的建立在法理基础上的国家认同，达赖喇嘛作为政教合一的领袖，是西藏传统社会的太阳，因而，对达赖喇嘛的认同，构成了藏人的全部生活的重心。而在“平叛”和“社会主义改造” 之后，西藏社会发生了天翻地覆的变化，共产党通过在藏人中进行阶级划分和暴力革命，在彻底重构了西藏社会的同时，也重构了藏人的认同方式。
超越于民族认同之上，构建起来的是对“作为全人类的共同理想——共产主义”的认同；对作为实现这一理想的手段和方式的阶级斗争、暴力革命、公有制、计划经济和人民公社的认同；对领导人们实现这一理想的共产党的认同；最后，这一切都归结为对无产阶级革命的导师、党和各族人民的共同领袖的毛泽东的个人的认同。经过文化大革命之后，作为藏人生活重心和精神支柱的藏传佛教被共产主义信仰所替代，达赖喇嘛的位置则被毛泽东所替代。西藏在新的基础上被再次构建为一个政教合一的社会。
所以，我们看到，上述的认同方式的转变，不是按照现代政治的政教分离的原则，培养起藏人在法理基础上的对国家的理性认同，而是用一种新的对一个政教合一的领袖的个人崇拜替代了一种旧式的个人崇拜，假如说，二者有什么区别的话，那就是，后者是在千百年的传统的基础上自然形成的，而前者则是通过暴烈的群众运动和精神灌输，在短期内人工构建的。
这种新认同无疑是在血腥的暴力，和精神上的高压下塑成的，然而，就在许多质朴的藏民开始逐渐接受这种新宗教和新偶像，天天对着毛泽东的像顶礼膜拜，亲自动手拆除传统的寺庙，逐渐淡忘流亡海外的达赖喇嘛时，执政党本身的思想路线和政策，却发生了180度的大转变。建立人民公社和计划经济体制的社会主义改造和文化大革命被彻底否定，毛泽东走下了神坛，而且个人崇拜作为灾祸的根源遭到严厉的批判和被摒弃。传统的宗教又被允许在藏人的生活中拥有一定的位置。不难想象，这一切在藏人的思想中，导致了多大的混乱。就如王力雄在《天葬——西藏的命运》中描写的那样，由于恐惧和赎罪的需要，那些曾经亲手捣毁寺庙的人，又成为在重建寺庙的过程中最卖力的人。而达赖喇嘛在许多藏人的心中又开始恢复了其作为宗教领袖的崇高地位。
改革开放初期，以胡耀邦为代表的执政党的部分领袖，对在从社会主义改造到文化大革命的过程中，党对藏人造成的诸多伤害充满愧疚和同情，因此，在治藏过程中，采取了一系列怀柔和优惠政策，这些政策使藏人的许多权利得到恢复，生活状况得以改善。但是，由于党国不分的政治体制和民族区域自治的基本制度没有变，加上长期的高压政策放松之后不可避免的反弹，藏人在获得更多的自由的同时，地方民族主义情绪不断高涨，而对党国的认同程度反而不断削弱。
我们看到，胡耀邦虽然怀有对藏人的真诚的善意，但是，其治藏的思路依然没有跳出民族区域自治下的“本族人治本族人”的窠臼，他希望通过让汉人大量退出西藏，和提高藏人在各级干部中的比例的方式来增加藏人对党国的认同，而结果却是适得其反。
在反思了胡耀邦的“自由化”政策与西藏1980年代末的骚乱之间的关系之后，执政党的治藏政策（包括其整个民族政策）调整为：在政治上加强控制，在经济上则提供更多的优惠政策。短期地和外在地看，这一政策取得了一定的效果，由于政治上的强控制，藏区在一段时间内变得稳定了，经济也有了很大的发展。但是，如何培育藏族公民（包括其他少数民族公民）对国家的理性认同的问题，并没有得到真正的解决，它只是暂时被强制性地压下去了。随着经济增长导致的藏人的自主性的不断增强，不可避免地这一矛盾又一次尖锐地爆发出来。
笔者在《将共产党正名为自由民主党的建议──就执政党政治哲学的转型致十七届中央委员会全体委员的公开信》一文的结尾，反驳了将目前中国的社会矛盾都归结为人均1000至3000美元的经济发展过程中的矛盾，认为一旦超过3000美元，所有尖锐的社会矛盾都会趋缓的庸俗的唯物主义观点。预言超过人均3000美元之后，国家和公民之间的相互认同无法塑成的矛盾：即“国家的构建方式和使用暴力的逻辑，能不能得到公民们的理性认同，以及公民的自主意识和权利意识能不能得到国家的制度化的承认”，也就是“执政党的自我认同方式，以及由此导致的国家运作的逻辑，和一个现代公民的自我认同方式之间不能耦合而产生的冲突”，将随着经济的增长日趋激烈，成为未来中国社会的主要矛盾。西藏事件的发生，意味着这一矛盾，在少数民族公民和国家之间的相互认同，这一最薄弱的环节上，提前爆发出来。
无疑，这一矛盾最终只有在执政党通过政治哲学的转型和政治体制的改革，在宪政民主主义的基础上，重塑国家与公民的关系之后，才能真正得以解决。而作为准备性的工作，下面我们打算对这样的妨碍少数民族公民的国家认同的基本政治制度，究竟是建立在怎样的政治哲学的基础上的，加以进一步的分析。
四、选择民族区域自治制度的原因以及如何培育公民对国家的理性认同
当我们通过分析，越来越深地认识到苏联模式的所谓民族区域自治制度的弊端，认识到这一制度必然会驱使少数族群的成员，将自己的族属认同置于公民认同之上，从而引发各种无休止的危险的政治冲突之后，一个自然而然的问题就是，为什么我们会喜欢选择这样的制度呢？
有些学者看到，斯大林在1930年代、毛泽东在1950年代都如此热衷于人为地划分和制造民族，就将这种制度的选择首先归因于独裁者的政治虚荣心。确实，当一个人作为掌握绝对权力的领袖被人歌颂时，与被称为“五族人民的领袖” 相比，“56个民族的共同的领袖”，或者让人觉得民族多得数不清的“全国各族人民的伟大领袖”，无疑听上去要辉煌壮观得多。而且，由于在党国体制下，不管制造出多少人工的民族来，它们都要服从党的一元化的绝对统治，因此，在党的领袖看来，在这样没有现实的分裂危险的前提下，制造的民族越多，就越能显示一个国家在社会文化乃至政治意义上的丰富性和多样性。所以，在这一点上，我们也就不难理解，为什么党国的领袖手中掌控着越是坚固的绝对权力时，就会越是倾向于去制造更多的民族。
但是，党国领袖的政治虚荣心只是这一制度得以生成的表层的原因，当我们看到所有共产党统治的国家，在民族问题上都采取这一制度时，就不难发现民族区域自治这一制度，事实上深深地植根于共产党国家得以构成的最基本的政治哲学：集体主义和唯物主义之中。
和宪政国家建立在个人主义，即每个公民个体和国家的契约之上不同，共产党国家建立在某种前现代的集体主义原则之上。像中华人民共和国被看作是建立在56个民族的自愿联合的基础之上，而不是每个公民和国家的权利契约之上。所以，在政治上强调的是各民族之间的平等，而不是不同族群公民的个人权利的平等。
在单一制国家内部强调各民族不分大小一律平等，听上去似乎很公正，但事实上不管是从法理上还是实践结果上看，都存在一系列严重的问题。从法理上看，平等这个概念只是对具有人格的个体而言才是真正有意义的和可能实现的，而民族或族群只是个人的集合体，它们本身并不具有人格，因而就根本无法从法理上去实现所谓的集体之间的平等，这事实上正是哈耶克所一再批评的将集体拟人化的社会主义谬误的又一次典型反映；从实践结果上看，不恰当地强调所谓的民族不分大小一律平等的后果是，不断地刺激和强化着少数民族公民的民族意识。一边是一个十几亿人口的民族，另一边是一个几百万、几十万人口的民族，你不管怎样做，后者都会觉得自己作为一个民族和前者在政治上相比是弱小的、不平等的。而且，确实，在国家的政治生活中，不同民族（假如以民族为单位来衡量的话）所起的作用是完全不一样的。
我们看到，俄罗斯正是由于吸取了以往在民族问题上的沉痛教训，在完成宪政化改革后，才在新的宪法中，将以往各民族一律平等的提法，改成了各族公民在政治权利上的平等。所以，和我们长期以来在共产主义意识形态下形成的集体主义偏见正好相反，事实上，一个国家假如建立在集体主义和民族主义的基础上，就是建立在纷争和动荡之上，相反，只有建立在个人主义的权利契约上，一个共和国才能真正地建基在磐石之上。
仔细分析下去的话，我们还可以发现，党国体制下的民族区域自治制度之所以会根据一个个体的族属身份的不同，在政治上对其加以区别对待，又跟其哲学上根深蒂固的唯物主义倾向密不可分。一个宪政国家的政治哲学是建立在先验论和唯理论的基础上的，它相信每个个体都天生拥有一些完全相同的基本权利，个体之所以拥有这些权利，是基于某种永恒的先天法理，而和个体在现实世界中的各不相同的经验性的处境和身份毫不相关；共产党国家的政治哲学则是建立在经验论和唯物论的基础上，建基在先验哲学基础上的普遍人性和基本人权，在其看来纯属一种抽象的虚构，根据马克思主义的哲学，一个人的政治权利只可能来自现实的社会关系中的某种阶级的或族群（民族）的身份。
所以，在这种政治哲学看来，当一个人纯粹作为一个人的时候，他只是一个抽象的概念，他并不因此而具有任何的政治权利，只有当他作为现实社会中，某个特定的集体（民族、阶级、政党）的一个成员时，他才拥有和分享了某种政治权利。在此，我们可以看到，个体赖以结合成一个民族的东西，和在宪政条件下，公民赖以结合成一个共和国的东西之间的根本区别之所在，前者是共同的语言、共同的经历、共同的习俗和文化等经验性的存在，因此，不能分享一个民族的这些基本特质的个体，在一个建立在前宪政的民族主义基础上的国家中必然遭到被排斥和边缘化的命运；后者则是超越于变化不定的经验因素之上的恒久的权利，只有一个建立在这种超验权利之上的国家，才可能真正平等地对待自己所有的公民，和获得超越于经验变化之上的坚固性。
民族区域自治制度下，人工地制造“民族行政单位”的做法，同时也是哈耶克所批评的用一种僭妄的“构建理性”去设计社会工程的“致命的自负”的一种体现。我们看到，当用去政治化的方式将少数民族改变为少数族群的观点提出来后，持传统观点的学者反对的理由是，从部落到民族是人类社会发展的一般规律，从这一自己设定的单一进化公式出发，他们不理解族群到底算什么东西，在他们看来，用人工的方式去制造一个个“民族行政单位”，是在按照“历史规律”帮助一个个人类群体在实现自己的进化，相反，通过去政治化的方式将民族变为族群则是一个倒退。
这种观点似乎完全没有意识到，在多民族条件下建立一个单一制国家，又给每个民族以完全的政治上的自决权之间的矛盾。或者说，这个矛盾只有通过这样的方式才能解决：一方面每个民族都拥有完全的政治上的自治权，另一方面又必须完全地服从一个维系单一制国家存在的政党的绝对统治，从逻辑上说，要使这两者不矛盾的唯一可能就是，各民族在完全自愿的前提下绝对服从党的统治，而党的统治意志正好和各民族的政治意志完全同一。所以，就如我们在前面分析过的那样，党国体制下的民族区域自治的最终结果，非但没有给少数民族的公民带来更多的政治权利，和一般威权体制相比，反而更增加了精神领域的专制带来的虚伪和矫情。少数民族的公民非但并不拥有更多的政治上的自治权，而且还必须不断地宣称，自己已经拥有了这样的自治权，只是出于自愿才完全服从党的绝对统治，党的意志总是天然地代表和反映着本民族最真实的政治意愿。
综上所述，在我们看来，对一个由多族群构成的大国来说，解决族际矛盾的恰当的方法，不是将这个国家建筑在一种集体主义的民族主义的基础上，而应建筑在个人主义的每个公民和国家的权利契约之上。因为，一种缺乏明晰的个人权利观念的集体主义的民族主义，必将在这个国家内部制造民族间的分裂，在外部则引发和其它国家的冲突和对抗。极权体制下的所谓民族区域自治制度，由于制度性地不断塑造和强化着少数族裔公民的高度政治化的族属意识，因此，总是会一方面在客观上不断地为民族分裂主义倾向提供着顽强的精神资源，为渊驱鱼，为丛驱雀，另一方面，为了在现实政治中维系一个单一制的大国，则不断地强化一党专制和极权政治，这一制度所内含着的尖锐矛盾将会引发无休止的民族冲突和社会震荡。
而一个国家只有建立在个人与国家的权利契约之上，每个公民才会在追求自己的权利的同时，对等地承认他人的权利，不同族群的个体才可能超越各自不同的族属身份相互间认同对方与自己完全平等的公民身份，同时维系对一个平等保护每个个体权利的法治国家的理性认同。在这样的政治构架下，每个个体在政治层面上拥有完全同质的公民身份的同时，在社会文化层面上则可以真正自由地保持不同族群的特质和多样性。所以说，按照宪政民主主义的原则，对党国体制下的民族区域自治制度加以重构，才是最终解决中国民族问题的唯一出路。
在改革开放之初的1980年代，以西藏问题为代表的民族矛盾一度十分尖锐，1990年代采取的经济上优惠，政治上高压的政策暂时压住了这一矛盾，但是，到了21世纪，特别是2008年3月的西藏事件标志着民族问题再度变得尖锐起来，并进入中国政治生活的中心。怎样理解和界定这一系列不断再现和日益加剧的民族事件的本质，成为当代中国政治思想界的一个重要课题。
一种肤浅和轻率的观点认为，这些矛盾完全只是由类似达赖喇嘛这样的一小撮分裂主义分子挑动起来的，因此，只要通过专政手段消灭这些分裂主义者，或者用消极的方法将其“拖死”，西藏问题（或其他的民族问题）就自然而然地解决了。这种目前可能在执政党内占据着主流的看法，事实上正是笨拙的党国体制面对危机时的本能反应。
现代管理学告诉我们，一个组织在面对一系列危机事件的挑战时，一种错误和低级的应对方法就是将其看作是与自己无关的偶发事件，采取头痛医头，脚痛医脚的方式各自应对，或者通过将其归为敌人的阴谋的方式来逃避反省自己的责任。而一个成熟的组织遇到危机时，则总是像儒学所说的那样，不是矛头对外，而是反身求诚，总是寻求通过使自身得以改进的方式来化解和应对危机。而越是一个伟大的管理者，就越是具有一种由微见着的先知般的洞察力，他总是能从反复出现的危机中，洞察到组织得以构成的最核心的理念中存在的矛盾和缺陷，从而通过推动对组织进行深刻的改革，来使其变得更为合理和更加符合社会的需要。
我们认为，不断再现和日益加剧的一系列民族事件，对党国这一组织来说，绝非无关大局的偶发事件，而是其深层矛盾的必然反映，它深深地植根于被称为三大基本政治制度之一的“民族区域自治”之中，植根于党国得以构成的集体主义、唯物主义等最基本的政治哲学理念的偏颇和缺陷之中。从总体上看，国家如何应对这一系列的危机，存在着两条截然不同的道路，一条道路是继续坚持原有民族政策，一方面在理论上高调宣称，在一块特定的区域内实行政治上的完全自治，是一个族群在政治上获得应有尊严的惟一正确和可能的方式，另一方面则不断强化党对少数族群公民在行为上和精神上的极权统治；另一条道路则是上述的通过将民族问题去政治化的方式，在宪政民主的框架内塑造少数族群公民对国家的理性认同。
应该看到，这两条道路，两种不同的民族理论都有着自我实现预言的能力。一旦我们坚持民族区域自治制度，那么，为了维持国家的统一，我们就会发现自己再也离不开党的“坚强领导”，就不得不听任党对全体公民，特别是少数族群公民在行为上和思想上实行日益严厉和全面的控制；同样，假如我们坚持将民族问题去政治化，从小开始就教育每个个体在政治上将自己的公民身份置于族属认同之上，那么，我们将会发现，在文化上，在社会生活中自由地保持各个族群各自特质和多样性的前提下，塑造各个不同族群个体的一种完全同质化的公民认同，是一件十分自然而然的事情。
所以，对所有希望积极推进中国政治体制向宪政民主化方向转型的公民来说，随着民族冲突日益进入中国政治舞台的中心地带，用一种负责任和建设性的心态来思考中国当下的民族问题，也就成为一种不可推卸的责任。这种责任心表现在一个宪政思想家不应该像在野时期的共产党一样，仅仅将民族问题当作是否定现行权力、解构党国体制的一种工具性的手段。
渴望生活在一个统一的国家之中，是中华民族最深沉的集体无意识和最重要的文化基因之一，因而，一个党国体制的批评者，假如仅仅只是站在一个不负责任的解构者的立场上来谈论民族问题，这恰恰会让大多数人中国人反而觉得只有党国体制才是维系中华民族作为一个统一国家存在的惟一可行的制度。因此，对所有想要现实地推进宪政民主价值的公民来说，这就成为一个不得不主动地去承受的重轭：那就是必须将在极权政治下，民族问题上的种种错误观念和实践中导致的创伤作为一种负面的遗产接纳下来，加以清理和治疗，同时，面对前苏联和前南联盟民主转型过程中的解体，在大多数中国人心中造成的疑惑，真正具有说服力向人们阐明，在宪政民主主义的原则下构建一个统一的大国的现实可能性，只有这样，我们这个国家通向自由民主的沉重大门，才有可能被开启。
2008-7-31
注
族群（Ethnicgroup）是一个社会学意义上的概念，它是指一个拥有某种共同的文化 （比如共同的语言、共同的宗教信仰和生活习俗、共同的历史、在一起居住等） 乃至生理特性，并维系着内部认同的群体。民族（Nation） 这个概念，则和民族国家、民族自决、民族自治联系在一起，构成民族的个体，除了有着相互认同的文化共性之外，还有着共同的政治认同和政治诉求。作者基本赞同马戎在《少数族群问题的“去政治化”》一文中提出的一个观点：将中华民族看作一个民族，而将汉、藏等组成中华民族的各族看作族群。
传统的马克思列宁主义的民族理论，之所以赋予“民族自决权”以如此宽泛的，带有过度的自由化倾向的解释，首先是因为马克思主义作为一种造反理论，先天地就有着一种不切实际的浪漫主义倾向。对想要使无产阶级和全人类挣脱一切必要的强制性约束，获得“彻底解放”的马克思来说，在民族问题上采取这样浪漫的过度自由化的立场是十分自然的事；而生活在殖民主义全盛时期的列宁，则进一步想要通过高举一切弱小民族的“民族自决”这一政治旗帜，来解构所有的“资产阶级”帝国，引发全球的共产主义革命。在《将共产党正名为自由民主党的建议》一文中，作者分析了马列主义的理论，在一系列问题上，已成为当下中国最大的麻烦制造者，在本文中，我们将会看到，在民族问题上，也不例外。
所谓宗族是指拥有同一祖先的各族裔的分支，蒋介石坚持认为汉满蒙回藏各族不是民族，只是宗族，是利用中华民族重视祭祖的传统习惯，希望通过塑造各族拥有共同祖先的观念，来强化对中华民族的共同认同。不过，按照现代政治哲学的理念来看，这样的塑造民族和国家认同的方式依然是前现代的。比如，美国作为一个移民国家，肯定无法说所有美国人有一个共同的祖先，但是，这一点也不妨碍它塑造全体公民对同一个国家的认同。所以说，将构成中华民族的各族称为族群，而不是宗族，无疑更为科学，这样不管它们是否真的同源，都不妨碍它们通过共同的政治认同来塑造一个共同的国家。
我们看到，一个美国人一出生就有了一个社会福利号，从此之后，他就获得了和其他公民完全相同的，从国家那儿获得福利保障的权利。这样的社会保障制度才有利于塑造公民对国家的认同，以及公民与公民之间的相互认同。罗尔斯在《正义论》中指出，正义原则要求国家对所有公民完全平等地对待，假如要有差别地对待的话，那么，只有对处于弱势的公民加以优待才可能是正义的。一个国家的社会保障制度和优惠政策，只有按照这一原则来进行，才可能是正义的，相反，像中国经常做的那样，根据一个人的行政级别和族别的不同，在社会保障上加以区别对待，就很容易导致阶层之间和民族之间的不公平意识，从而解构公民对国家的认同，和不同阶层、族别公民之间的相互认同。
对只具有象征意义的丰富性和多样性的追求，在每年一次的人大会议上体现得最为突出，众多的少数民族代表，有的头上插着鸡毛，有的胸前挂着银饰，用令人眼花缭乱的民族服装，装扮着一个“万方乐奏有于阗”的多彩的盛世。不难想象，假如只有5族而不是56个民族的话，人代会上的这种服饰上的多样性恐怕要大打折扣。而一种极权体制在无可避免地损害和敉平了政治价值领域的真正意义上的多样性，使之变得僵硬刻板和千篇一律之后，总是热衷于追求各种只具有象征意义的丰富性，来替代和假冒真正的政治上的多样性。
文章来源：天益
网络文摘
谈谈民族自治问题
2009.06.01
现在，越来越多的人了解到，西藏问题的关键是民族自治。达赖喇嘛并不要求西藏独立，只要求西藏实行真正的自治。中共当局指责达赖喇嘛搞西藏独立或变相独立是没有根据的。今日西藏实行的是中共党治，并没有实行藏人自治。在达赖喇嘛与中共当局的争端中，显然是中共当局不占理。
不过，最近我们又听到另一种意见。按照这种意见，民族自治制度本身就是问题。若真正实行起来，很容易助长分裂主义。北京大学社会学系教授马戎前两年就提出这种观点。在今年2月号的《领导者》双月刊中，马戎又发表了文章《当前中国民族问题的症结与出路》，进一步阐明他的见解。马戎认为，目前中国民族问题的症结是，中共自1949年建政以来，采用了苏联斯大林的民族理论以及民族区域自治制度和民族政策，先后识别出56个民族，政府为每个国民都确定了“民族成分”，使中国各“民族”之间的人口边界清晰化，并且实行了以民族整体为对象的各项优惠政策，强化了各民族民众的“民族意识”，这就催生和助长了一些少数民族地区的民族分裂主义和独立思潮。马戎建议中国应该学美国学印度。美国和印度也是多民族国家，但是人家不搞什么“民族自治”那一套，他们强调的是国家宪法和国民的公民权，而把种族、族群之间的差异主要视为文化差异，不认为也不允许各族群有自己特殊的政治权利。
马戎的观点看来在知识界已经产生影响，或者说，在知识界也有其他人持类似的观点。例如，前中国青年报冰点周刊主编李大同就发表文章《西藏问题有解吗？》，在民族自治的问题上的观点就和马戎很类似（其他观点上有区别）。李大同也认为，中国搞的民族自治这一套是跟苏联学的，“只不过大一统的历史传统没有让‘区’变成‘国’罢了。这种突出、强化民族差异的做法，可说是今天所有民族问题的根源”。在李大同看来，搞民族自治等于自挖陷阱，因为它逻辑上就包含着民族独立。这是和多民族国家的政治统一格格不入的。李大同的结论是，“也许，民族区域自治的制度安排根本就是错的，至少已经被证明是没有出路的。值得认真研究的是美国的做法”。
上述观点在学理上不是没有它的部份道理，但失之片面，失之笼统，实际上不能成立。
首先，尽管中共学习苏联，人为制造出若干少数民族。但是这些人为制造出的少数民族，由于缺少深厚的历史根基，倒并没有什么闹分裂闹独立的。
其次，那些表现出较强的独立意愿的少数民族，如藏族，都是自古以来就以其鲜明的不同于汉民族的民族性而著称于世的，而导致他们要求独立的一个重要原因，往往并不是出于他们的自治，而是出于他们的不自治，或者是出于他们的自治被干涉。
再者，我们应该看到，所谓民族自治，并非中共的发明创造，也不是中共照搬苏联斯大林那一套的产物。类似的制度在中国是古已有之。例如唐宋时的羁糜制度，中央王朝在各少数民族首领辖地设置羁糜州，册封原少数民族首领任都督或刺史，并世袭罔替。中央王朝只要求他们向朝廷称臣进贡，并不干预他们的内部事务，也不改变他们的社会制度。谈到西藏，远的不说，就说清朝吧。按照历史学家许倬云在《万古江河》（这本书在大陆也很流行）一书里的解说：清帝国是二元体制，汉地体系与满蒙藏体系。“这种二元体制是有清一朝独自发展的特质，不但在中国历史上绝无仅有，在世界历史上也罕见相似的个例”。在这种体制下，西藏即便不是相对独立甚至事实独立的，起码也是高度自治的。至于到了民国时期，1946年通过的中华民国宪法第120条明文规定：“西藏自治制度，应予以保障。”
说到学美国学印度，那么，美国和印度的情况又是怎样的呢？
不错，美国是个多民族国家，但是并没有实行民族自治制度，然而美国和中国不同。美国是移民国家。所谓不实行民族自治，那是对作为移民的各族裔美国人。在美国，作为原住民族的印地安人有自己的保留区。印地安人保留区是相对独立，高度自治的。在西藏的藏人当然是原住民族。即便套用美国的例子，他们也应该享有自治权。事实上，对原住民族实行自治制度的国家很多，例如加拿大、新西兰、丹麦、瑞典，等等。
再说印度。印度也是多民族国家，但印度没有主体民族，第一大族的印度斯坦人也只占总人口的20％而已。印度实行联邦制，各邦主要按语言和民族划分。每个邦有自己的主体民族，邦有相当的自主性。这样，各个民族就可以在自己占主体地位的邦里保护自己的文化传统和民族特性，坚持以我为主。所以他们不大担心被某一强势民族给同化掉，以至于在自己的家乡反而成了少数民族成了边缘人。在中国，汉人占90％以上，汉文化占绝对优势。因此在中国，少数民族面临着极其巨大的被汉化的可能性。
民族与民族不一样。有的少数民族和汉族的差异小，有的差异大；有的少数民族比较容易和汉人同化，有的很不容易。另外，和汉人同化也有两种情况，有主动同化，有被动同化。满族人当年入主中原，统治汉人近三百年，满人是主动汉化的。藏人则不然，藏人主要是被动汉化的问题。由于藏人和汉人差异比较大，在坚持自己的民族特性上又特别顽强（这和藏人的宗教传统以及西藏的地理环境有很大关系），因此他们对被动汉化就更较为抵触排拒，要求自治乃至独立的呼声就特别高。如果同意藏人自治，藏人多半会愿意留在中国，如果不同意他们自治，那就等于把他们往独立的方向推。
我们知道，2007年，联合国以压倒多数通过《联合国原住民族权利宣言》，该宣言第3条、第4条、第5条都肯定了原住民族的自决权，说“原住民族行使其自决权时，在涉及其内部和地方事务的事项上，以及在如何筹集经费以行使自治职能的问题上，享有自主权或自治权”：“原住民族有权维护和加强其特有的政治、法律、经济、社会和文化机构，同时保留根据自己意愿全面参与国家政治、经济、社会和文化生活的权利”。关于民族自决权，民族自决权分对外自决权和对内自决权。对外自决，意味着可以独立建国；对内自决，意味着可以建立自治制度。我们这里讲的是对内自决权。
不消说，原住民族问题是一个很复杂的问题。就是对《联合国原住民族权利宣言》也有很多争议或解释上的分歧。我这里无非是说，不能把中国现有的民族问题都归结于前苏联那以套民族理论和民族自治制度。我们的结论是，在中国，民族自治制度不应该一概取消。相反，至少在很多地方，民族自治制度应该真正落实。在中共一党专制没有改变之前，真正的民族自治固然是难以实现的，那么在未来民主宪政的中国总是应该也可以实现的。
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网文摘要
达赖喇嘛的真正自治
言正，中国西藏信息中心04/23/07)
2007年3月26日，十四世达赖喇嘛在接受德国《明镜周刊》专访时，认为中国政府的西藏政策是对西藏“分而治之”，西藏正在遭受“一种文化上的民族杀戮”。达赖喇嘛声称，他要“为全部六百万藏人说话”，在中国“宪法的框架之内”、在包括西藏和其他藏区在内的“整个藏区”实行“真正自治”。达赖喇嘛的“真正自治”，亦即“高度自治”。
十四世达赖喇嘛在印度喜马偕尔邦的达兰萨拉成立了“西藏流亡政府”、“西藏人民代表会议”，制定了“西藏国宪法”（后修改为“流亡藏人宪法”），在一些国家设立了驻外办事处，组建了藏人定居点，成立了“西藏青年大会”、“西藏国家民主党”、“西藏妇女协会”等非政府组织。
1987年9月21日，十四世达赖喇嘛在美国国会人权核心小组会议发表演讲，就“西藏问题”提出了一个“西藏和平五点计划”（以下简称“五点计划”）。1988年6月15日，十四世达赖喇嘛在法国斯特拉斯堡欧洲议会大厅散发了一个演讲稿。这个演讲稿提出了解决“西藏问题”的“斯特拉斯堡建议”（以下简称“七点新建议”）。
1989年，十四世达赖喇嘛上了诺贝尔和平奖的领奖台。他重申“不寻求西藏独立，而是寻求在中国宪法框架内西藏的高度自治”。近年来，十四世达赖喇嘛把“高度自治”称之为“真正自治”。
十四世达赖喇嘛构建的“谈判框架”：第一，坚持“西藏在历史上和文化上都是一个独立国家，不是中国的一部分”，但目前可以不谈历史，只谈未来；第二，坚持要将中国军队和军事设施从西藏撤走，西藏地位交由国际会议讨论，西藏成为“和平区”、“缓冲国”；第三，坚持西藏可与其他国家或国际组织保持外交关系；第四，坚持在包括青海、甘肃、四川、云南等省藏区在内的240多万平方公里的“大藏区”实行“真正自治”。第五，坚持要把非藏族从“大藏区”迁走。
十四世达赖喇嘛“不寻求西藏独立，只寻求西藏真正自治”的说辞，表现在：
——继续施行《流亡藏人宪法》。要“建立一个自由、社会幸福、政教合一、民主联盟的本地人国家”，“达赖喇嘛任国家首脑”。这与1963年十四世达赖喇嘛主导制定的《未来西藏宪法》中关于要“建立一个民主统一的国家”、“达赖喇嘛任国家首脑”的提法，几乎没有什么改变。。
十四世达赖喇嘛1959年4月在印度穆索里组建的第一届“西藏流亡政府”，仅设教育、外交、财政、宗教等四个部。 2006年9月组建的第十三届“西藏流亡政府”，却设有“内政部”、“外交与新闻部”、“宗教与文化部”、“教育部”、“财政部”、“卫生部”、“安全部”等七个部。
西藏原本没有什么“国歌”和“国旗”，十四世达赖喇嘛外逃后，制作了“西藏国国歌”和“西藏国国旗”。
现任流亡政府首席噶伦桑东•洛桑丹增在1995年3月10日发表的《非暴力抵抗及不合作运动》的文章中写道：“政治上，从有文字记载以来直到1951年，西藏一直是一个主权独立的国家”。1996年3月8日，对梦想中未来独立西藏的形态，桑东•洛桑丹增在他撰著的《西藏：对未来的展望》一书描述：“西藏将是一个自治的国家”。2003年10月，桑东•洛桑丹增在回答加拿大“西藏委员会”发言人土登桑珠提问时还对争取“西藏自治国”的
方式进行了说明。
网络资料
台湾原住民自治运动
台湾原住民自治运动是指自1987年在台湾原住民族权利促进会发起的《台湾原住民族权利宣言》后，要求中华民国政府应该赋予台湾原住民自治权的一系列台湾原住民运动。目前，台湾原住民族自治问题已经提到台面。根据第三代人权观念的潮流，“自决权”应该是各地原住民族的“既有权”。内涵包括参政权、文化权、财政权、补偿权等等。联合国现已有“原住民族权利宣言”草案送交大会，第三十一条规定“原住民以他们行使自决权的特定形式，有权针对其内部及当地事务进行自治或自组政府，包括文化、宗教、教育、资讯、媒体、健康、住宅、就业、社会福利、经济活动、土地及资源管理、环境以及非原住民的出入等各项议题，以及这些自治功能的途径与做法。”
部分原住民人士取法国际法中的民族自决理念，要求各原住民族成立民族自治政府，拥有独立财政与教育文化权利，各族与中华民国之间则定位为“国与国的关系”。政府与主要政党方面，1999年，陈水扁竞选总统时曾与各族原住民代表发表《原住民族与台湾新政府新的伙伴关系条约》，使得原住民族自治于2000年以后成为民主进步党政府选举时的主要诉求。立法院则于2005年1月通过《原住民族基本法》，确认原住民自治权，推动原住民自治区的设置。其中，第四条明定：“政府应依原住民族意愿，保障原住民族之平等地位及自主发展，实行原住民族自治；其相关事项，另以法律定之。”2014年，因应《地方制度法》修法，由山地乡改制的直辖市山地原住民区将重新获得地方自治团体身分。
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国民政府边疆民族政策初探（马玉华）
一
要研究国民政府的边疆民族政策，首先要了解民国时期对民族和民族问题的基本认识和看法，即民族观。民国时期，中国的民族观发生了很大变化，由汉族主义到五族共和，到大中华民族，再到中华民族一元理论，经历了小民族观到中民族观，再到大民族观的演变过程；由民族歧视和不平等变为民族平等观。这些思想和理念的变化深刻影响了国民政府的边疆民族政策。
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民国时期的地方自治，新县制
新县制是指为加强对基层政权的控制，1940年至1949年国民政府实施的基层政权建设制度。
县为地方自治单位，县政府内设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会等各科。设选举产生的县参议会或指派的“县临时参议会”。县长兼任县国民兵团司令。
区不作为一级行政或自治组织，只是“县府之辅助机关”，其主要任务是“代表政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务”，只起上传下达，监督辅导地方自治的作用。区设军事、教育两名指导员。
县下为乡（镇）公所，设民政、警卫、经济、文化四股。乡（镇）民代表会。乡镇长兼任中心学校校长、国民兵队长。
乡公所下设保，保办公处设民政、警卫、经济、文化干事。保民大会。保长兼任国民学校校长、保壮丁队长。
保下设甲。甲不设办事处，由甲长执行或开户长会议决定。甲长兼任国民兵班长。
区的划分以15乡（镇）至30乡（镇）为原则，设区长1人，指导员2至5人。乡（镇）的划分以10保为原则，设乡（镇）长1人，副乡（镇）长1至2人。保的编制以10甲为原则，不得少于6甲多于15甲。甲的编制以10户为原则，不得少于6户多于15户，设甲长1人。
新县制主要内容为：1.编查户口；2.规定地价；3.开垦荒地；4.实行地方造产；5.整理财政；6.健全各级行政及自治机构；7.训练民众；8.开辟省县乡技通及电话网；9.设立学校；10.推行合作；11.办理警卫；12.推进卫生；13.实行救恤；14.厉行新生活，禁绝烟赌，改良网俗，养成良好习惯。
1938年3月30日至4月2日，召开中国国民党临时全国代表大会，通过了《抗战建国纲领》，规定“实行以县为单位，改进并健全民众之自卫组织，施以训练加强其能力，并加速完成地方自治条件，以巩固抗战中之政治的社会的基础，并为宪法实施之准备。” 随即召开的中国国民党五届四中全会蒋介石作了《改进党务与调整党政机构关系》的报告，提出在保甲制度的基础上设计的“县以下党政机构关系草图”，并附以详细的图例解释。草案草图发表后，1938年9月经中国国民党中央执行委员会和最高国防会议决定，成立县政计划委员会，在川、湘、赣、黔、陕五省选定试办县份。1939年1月中国国民党五届五中全会决议“试行新县制之县应予增加”，“新县制应由政府作成条例公布”。1939年6月，蒋介石在国民党中央训练团党政训练班作了“确定县各级组织问题”的讲演。这个讲演，根据他1938年（民国二十七年）提出的“县以下党政机构关系草图”，就党政关系、行政组织、民意机关三个问题详加阐述。他说：“本案之根本精神，在于唤起民众，发动民力，加强地方组织，促进地方自治事业，以奠定革命建国的基础”。国民政府于1939年6月在行政院设立县政计划委员会，由36名委员并聘任177名专家学者为专门委员，起草了《改进县以下地方组织并确立自治基础方案》。经中国国民党中央执行委员会、国防最高委员会反复审核修改，改为《县各级组织纲要》，经蒋介石“最后修正”，于1939年9月19日交行政院颁布。为区别之前的县制，这一新制度就称为“新县制”。1939年10月发布《县各级组织纲要实施办法原则》，饬令各省从1940年3月1日起“同时普遍实行”新县制，要求“三年中一律完成”，要求各级党政部门将此列为抗战期间国内“政治上最重大而最切要之问题”。1939年12月底饬令全国各地“应无分敌后和前方后方，一律遵照施行。战地各县，尤须尽量提前完成”。
国民政府又进行颁布了一批与保甲制度有关的条例：《各级保甲整编办法》、《警察保甲及国民兵联系办法》、《乡（镇）组织暂行条例》等。国民政府教育部配合新县制出台了《国民教育实施纲要》。国民党中常会第一二四次会议通过并秘密颁布了《县各级党政关系调整办法》，乡镇设党分部，保设党小组，“层层节制、逐级运用”。还有《县各级组织卫生纲要》、《县各级组织合作大纲》。1939年11月中旬，中国国民党五届六中全会秘密通过了《运用保甲组织防止异党活动办法》等文件。该《办法》配合了“新县制”的推行，其主要宗旨是利用中国农村基层的保甲组织以防止异党（中国共产党）的活动，同时发展本党（中国国民党）基层组织。
三年实施期截至的1942年11月中国国民党五届十中全会时，在19个省的1469县中，有944个县实行了新县制，占64%，调整了1053个县政府，建乡镇公所25069个，保办公处318367个。中国国民党五届十中全会“规定县政中心工作及分期推行地方自治事业之程限”，严令各省县务须在1945年底完成新县制.在内政上“实施新县制”仍为“全国上下之中心工作”。到1944年底，全国1362个县、局（县级管理局）中，1107个实施了新县制，占81.2%，调整区署1266个，建保办公处343823个。
国共内战爆发后，1946年9月行政院27834号训令要求各收复区“尚未实施新县制者”应“立即实施”。
网文摘要
牛铭实：从封建、郡县到村民自治：中国地方行政制度演变背后的历史逻辑
2018-09-18
虽然近代中国的地方自治思想多源于西方的民主政治思潮，但在西学传入以前，中国历朝历代的知识分子，探讨过各种地方制度的利弊，并且有很多理论上的突破。封建、郡县的争论，即是一个贯穿了二千年的探索过程。宋代以前辩论的焦点，围绕着封建制和郡县制彼此间的优劣比较。宋、元时一些学者提出，二制之间没有绝对的优劣，必须根据客观的环境来决定该用哪一个制度。到了明代，顾炎武认为这二个制度各有利弊，与其从中选一，还不如设计一套新的制度，以截长补短。他提出“寓封建于郡县”的主张，建议县令由地方来选聘和考核，政绩好的县令可以连任，权限也可逐渐扩大，甚至退休时还能推举儿子或弟弟继任。顾炎武提出的办法，跳出了传统封建、郡县二制之争，提出了一个有自治精神的新制度，是中国地方制度研究中最重要的理论贡献。
除了如何治官，在如何治民方面，中国也有丰富的理论和实践的经验。北宋神宗熙宁九年（1076年），陕西蓝田吕大钧（1031—1082年）首创乡约，意在使邻里乡人“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。吕氏乡约是儒学理想的实践，把儒家的仁从抽象的观念，推行到具体的社会实践上。后经朱熹及儒学同道的大力推行，影响了后代的乡治政策。明代王阳明、章潢、吕坤、陆世仪等大儒，都对乡约制度的推广和改良有很多的贡献。到了明末，一套以乡约、社仓、社学和保甲四合一的地方自治制度俨然成型。
然而到了清代，上述两个方面的发展不进反退。可能由于对汉人的防范，清廷不允许讨论封建与郡县的制度问题，围绕地方制度的探讨没有继续下去。同时，在乡治一层，清代历朝皇帝虽然也大力提倡乡治，然而乡治的四个部分变成由不同的机构负责，各自为政。乡约单纯作为教化的工具，宣讲圣谕成了主要内容。使明代完整的乡治系统变得支离破碎，自治的精神冲淡，最后成为一纸空言。
上述治官和治民两个议题，有各自思想的累积、制度的发展和实践上的尝试，到明末发展到顶点。但是二者似乎各自独立发展，理论上没有贯穿。直到十九世纪中后期，近代西方地方自治和民主制度传入后，冯桂芬、黄遵宪提出的自治思想，才打通了这二层间的关系。冯桂芬提倡以直接选举产生乡官、以间接选举产生县官、以推举方式产生中央官员。晚清思想家黄遵宪提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。他的论点使古老的地方制度之争和西方民主政治思潮接了轨，才终结了封建、郡县的两端之争。
清朝末年，清政府为了振衰起敝，推行宪政成为朝野的共识，并将推行地方自治作为立宪的基础。光绪三十四年 （1906年），清廷仿照日本的选举法规，颁布了第一部全国性的地方自治章程，预计宣统元年至宣统五年，陆续成立全国地方自治机构，各省逐渐开始行动。但随着清帝退位，宪政筹备遽然中止。民国时期，虽然政府几次推动地方自治，但始终没有多大的成效。学者如梁漱溟、米迪刚等认为完全靠外国制度，不能解决中国的问题。地方自治要成功，必须设法和中国古代乡约、保甲、社仓、社学这些有中国特色的自治制度相结合。
近年来中国的村委会选举，给地方自治带来了一个新的契机。自治的思想理论和实施办法，渐渐受到学者的重视。本文的目的，是希望藉由分析整理中国传统的自治理论和实践，发掘出一些具有中国特色的制度创见，以期对中国未来的地方自治发展有所启发。
传统上的封建与郡县之辩
中国几千年的帝制，实际上实行封建的只有周代、西汉和西晋等少数几个朝代，其它的朝代基本上实行的是郡县制。封建就是由君主分封国土给王室或功臣，而且可以世袭，受封者在封地内享有统治权。有的朝代也会派内史对其进行监控。这是实封。另外还有一类是虚封，不给封土，只封给贵族封号、俸禄和特权。郡县就是由中央把国土分成郡和县，任命郡守和县令去治理，而且有任期，不世袭。
也许是因为秦朝的短暂和三代的长久，二者对比太强烈，在两汉、三国、魏晋、南北朝时，人们仍然热衷于封建制。魏晋时，陆机通过比较三代秦汉得出几个观点，对后世学者影响很大。一是他认为在布局上，封建比郡县更合理。封建制下，中央与诸侯相对独立，互相照应。社会在常态下民有定主，诸侯各务其治，若出现异常情况也能有缓冲。即使国家衰弱，受害的只是局部，王朝不至于很快灭亡。郡县制就没有这种优势，一处有乱，天下大乱。秦代失于孤立无援，以至国家很快灭亡。
另外，封建诸侯比郡县长官更可能精心治理，这是他从人之常情得出的结论。“五等之君，为己思治；郡县之长，为利图物。”封建诸侯会更尽心治理，因为他的封国等于他的财产。郡县长官更关心升迁及其他的私利，而把百姓的福利放在其次。陆机承认有不好的诸侯，也抨击当时的郡县长官昏庸无能。但是他说，封建制下“咸述其职”，“无所容过”，所以容易兴治；而郡县制卖官鬻爵，“百度自悖”，所以容易乱。陆机的结论是“善制不能无敝”，但是“非谓侯伯无可乱之符，郡县非致治之具也。”
但是，汉代行封建制出过很多乱子。汉初给的封地太大，使诸侯太强了，以致与王室大小无别，难以控制。因此天子与诸侯之间的分权如何才适当？贾谊曾经针对这个问题提出“众建诸侯而少其力”的主张，意思是增加诸侯的数目，而减少每个诸侯的力量。诸侯强弱到什么程度才适合呢？《后周书》载令狐德芬提出，诸侯力量的适当标准，是让诸侯强到可以帮助天子，又不至于尾大不掉。办法是巧妙地分封贤臣和王室，各自给予不同的权力。“分命贤戚，布于内外。料其轻重，间以亲疏。首尾相持，远近为用。使其势位足以扶危，使其权力不能为乱。”
唐朝时，柳宗元（773—814年）提出郡县制要比封建制好。在防止叛乱上，郡县制比封建制优越，如秦、汉、唐的例子。他列举“有叛民无叛吏”、“有叛国无叛郡”、“有叛将无叛州”等史实说明这个观点。郡县制的用人机制比较好，因为能够有效地控制官吏，使他们不能胡来。郡县制度下的官吏，“有罪得以黜，有能得以赏。朝拜而不道，夕斥之矣。夕受而不法，朝斥之矣。”在人才的选拔上，郡县制更公平、合理，因为封建制的诸侯是世袭的，不能保障居上者一定贤明。郡县制的守宰是任命的，因此能“使贤者居上，不肖者居下，而后可以理安”。他认为秦代首先实行郡县制是“公天下”的发仞。柳宗元的观点引发了后代更为热烈的争论。
宋代以前，封建和郡县两种制度是对立的，“封建派”和“郡县派”各执一端。宋、元时，有些学者看出两种制度其实是可以并存的。李纲提出二制各自适用于不同的形势，应该因地制宜选用其一。“封建宜于草昧艰难之时，而郡县宜于承平无事之日。”李纲提出两种制度都是治理国家的工具，用的好，都能有效；用的不好，都会有弊端。这个主张是很有特色的，超脱了各执一端的窠臼，是综合两种制度的思想基础。
明代学者更从两制并存跳脱到综合两制，取二者之长而去二者之短。这一类学者可以称作“综合派”，集大成者是顾炎武。顾氏认为当时郡守、县令无权，不能解决民众的问题，天下自然就不会太平。他主张把权力从上到下适当地分散。“以天下之权，寄天下之人”。因为他认为基层是治国的关键，忽视基层则难以为治。得出的结论是，“天子之治，始于里胥，终于天子”，“小官多者其世盛，大官多者其世衰。”关于地方制度的优劣，他的看法是“封建之失，其专在下。郡县之失，其专在上”。所以，既不能继续过度集权的郡县制，也不能回复封建制，而是要实行一种结合二者优点的制度，即“寓封建于郡县”。采用封建制的一些做法，对现行的郡县制加以改进。
他认为七品知县职等太低，应提升到五品，正名曰县令。县令应任用本地人，头三年为试用期，在这三年内如称职的话，可升为正式县令。“又三年称职封父母，又三年称职玺书劳问，又三年称职进阶益禄，任之终身。”称职的要在当地安家，不得迁徙。县令有权任命县丞以下的官吏。“其老疾乞休者，举子。若弟代，不举子。” 但是，“令有得罪于民者，小则流，大则杀。”顾氏提出当时地方上祸乱纷呈，是因为官无定守，民无定奉。采用这种做法，能保地方太平。因为封建制的基础在于利用人的自私心理。封建制使人们得到私利的同时，使天下得到治理。因此，如果能使县令成为真正的主人，县是他私家的产业，他必会尽心爱护和治理。一旦出现动乱，县令、郡守也会拼死守护。同时，县令为了维护自身的利益，不会任用恶吏。
传统上的乡约制度与乡村自治
历史上推行乡村自治的儒者们，把乡里自治的传统一直追溯到周代。经常被引用的古籍，如《周礼—地官—族师》，“五家为比，十家为联，五人为伍，十人为联，四闾为族，八闾为联。使之相保、相受，刑罚庆赏相及、相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”孟子所描述的“出入相友，守望相助，疾病相扶持”，也是后人乐于称道的。中国最早的成文乡里自治制度，可能是陕西蓝田吕大钧制定的“吕氏乡约”。这个乡约的四大宗旨是使邻里乡人能“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。它具有以下几个特点：（1）由人民公约，而不是官府命令。“由人民主动主持，人民起草法则，在中国历史上，吕氏乡约实在是破天荒第一遭。” （2）成文法则。中国农村的成训习俗向来是世代相续，口头相传，从没有见之于文字，见之于契约。而制度必需成文，才可能行之广泛。（3）以乡为单位而不是以县为单位，从小处着手，易收功效。（4）自愿加入。“其来者亦不拒，去者亦不追”。（5）民主选举。“约正一人或二人，众推正直不阿者为之。专主平决赏罚当否。直月一人，同约中不以高下、依长少轮次为之，一月一更，主约中杂事。”（6）以聚会的形式，使乡人相亲，淳厚风俗。“每月一聚，具食；每季一聚，具酒食”。（7）赏罚公开，“遇聚会，则书其善恶，行其赏罚”。用记录在案督促众人，用开除惩罚不可救药的。（8）议事民主，“若约有不便之事，共议更易。”
萧公权推崇“吕氏乡约于君政官治之外别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”但同时也指出，“乡约乃私人之自由组织而非地方之自治政府。且所约四事，偏重道德。经济教育诸要务，均在合作范围之外。衡以近代之标准，实非完备之自治。”
到了明代，朝廷大力提倡和推广乡约。明太祖洪武21年（1388年），解缙建议，“仿蓝田吕氏乡约及浦江郑氏家范，率先于世族以端轨”，以正风俗。{19}朱元璋时期，颁布了圣谕六条。“主之以三老，家临而户至，朝命而夕申，如父母之训子弟。至成祖文皇帝，又表章家礼及《蓝田吕氏乡约》，列于性理成书，“颁降天下，使诵行焉”。除了朝廷提倡，地方官推行乡约的也很多。王阳明在1518年颁布的《南赣乡约》影响最大。嘉靖时朝（1522—1566年）朝廷推广王阳明的办法。“嘉靖间，部檄天下，举行乡约，大抵增损王文成公之教。”
《南赣乡约》的最大的特点是官办。与《吕氏乡约》相比，二者有以下差异。其一，前者是人民自动的乡村组织，“乡人相约，勉为小善”；后者是一个政府督促的乡村组织，是官治的传统。其二，前者是自由参加，覆盖局部。在吕氏兄弟的劝谕下，有的乡民可能参加，有的可能不参加。然而，其实行的效果未必大。后者是强迫的、覆盖全乡村的组织。在政府威力下必须都加入，然而可能会有相当的效果。例如，南赣乡约规定，不参加集会罚银一两，惩罚十分严厉。从一个方面体现了强制参与的性质。其三，乡约组织人员数目增多了，角色也改变了。《吕氏乡约》中只有二、三人，《朱子增损吕氏乡约》增为四个人，《南赣乡约》增加到17个人，“同约中，推年高有德为众所敬服者，一人为约长，二人为约副；又推公直果断者四人为约正，通达明察者四人为约史，精健廉干者四人为知约，礼仪习熟者二人为约赞。”在《吕氏乡约》中他们是道德感化角色的精神领袖，而《南赣乡约》中约长、约副、约正等人的责任，包括协助官府劝令同约完成纳粮的任务，劝助投招新民改过自新、各守本分，以及劝戒同约维护地方安定。
吕坤（1536—1618年）《乡甲约》的突破，是把乡约、保甲都纳入到一个组织综合治理。它对后世影响极大，因为不仅设计严密，而且真正实行过，在当地共建了120个约。“以一里为率，各立约正一人，约副一人，选公道正直者充之，以统一约之人。约讲一人，约史一人，选善书能劝者充之，以办一约之事。十家内选九家所推者一人为甲长”。每约百家选保正一人，百五十家量加选保正副各一人。保正副，须选家道殷实、力量强壮、行止服人者为之。约正副等当选及任职的条件是家家同意，“选约正约副约讲约史须百家个个情愿者，选甲长须九家个个推服”；“甲长不服人，许九家同秉于约正副。如果不称，九家另举一人更之，不许轮流攀当。约正副不服人，许九十八家同秉于官。”各约外面还有一个监督管理机制，官府通过它监管各约，施行赏罚。
章潢（1527—1608年）进一步把乡约的内容扩大。他认为保甲、乡约、社仓、社学四者之法实相须也。“故保甲之法，人知足以弭盗也，而不知比闾族党之籍定，则人自不敢以为非。乡约之法，人知其足以息争讼也，而不知孝顺忠敬之教行，则民自相率以为善。由是社仓兴焉，其所以厚民生者为益周。由是社学兴焉，其所以振民德者为有素。”“然四者并举，势难遽行”，为此他提出了具体的做法。“各村宜择空地一方，周以墙垣，中立一堂，傍立二仓。则乡约亭在此，社学在此，社仓在此矣。工费既省，且教读训于中，亦有看守之便。况是举也，礼法兼资，教养具备，使盗息民安，政平讼简，风移俗易。”
明末清初，陆世仪（1611—1672年）强调“治”是自下而上的，是通过“分”来达到的。“治天下必自治一国始，治一国必自治一乡始，治一乡必自五家为比、十家为联始”。“治天下须用得几个县令，好县令古诸侯也。治州县须用得几个好乡长，好乡长古县大夫也。得其人则治，不得其人则乱。”陆氏认为乡约、保甲、社学、社仓四者，近于古而合于今，到了明末这四项早已尽人皆知，各处皆行，但是仍然不能得治。其主要原因是人们对四者的意义不明、关系不清。他提出的“治邑贯通之道” 是一个以乡约为中心的乡治系统：“乡约是个纲，社仓、保甲、社学是个目。乡约者，约一乡之人，而共为社仓、保甲、社学也。社仓是足食事，保甲是足兵事，社学是民信事。”
乡约制度并非仅仅是文人学者理论上的空谈，历史上政府以及民间推行乡约的例子很多。官府推动的乡约，多仿照王阳明和吕坤的办法，各省志中有关记载很多，如《广东通志》记载的明、清两代，有多位在该省任职的官员推行乡约的例子。推行乡约制度，甚至被作为一种政绩和美德，记录在很多墓志铭中。如清末庚子擢佥宪湖广的冯应京，“一以厚民生兴教化为务，首举乡约、保甲、社仓三事。”民间行乡约，记载其美化时俗的效果的例子也很多。“蔡居阳率乡人行乡约，其中约规甚严。至于桃李垂街，田畴被亩，人和盗绝，一时为盛。”潞州人仇楫，为宿州吏目，与其弟同立家范，训其宗。又举行乡约，范其俗。仇氏家族六世同居。隆庆初旌表为义门。
明代发展的这一套以乡约、保甲、社学、社仓四者为一体的乡治系统，可惜到了清代却中断了。杨开道曾大胆地设想，假使没有满清入关和农民起义，“假以时日，整个乡治或者可以立定基础，成为中国民治张本。”
清代地方自治制度思想的发展
清代政府在推行乡约制度上最下功夫，但是效果不彰。清代的乡治是分割的，破坏了乡治的整体性。乡约由礼部管辖，单纯用来司教化，以宣讲圣谕为主。保甲、社仓由户部管理，专门用来缉盗安民，社学专门用来教养，社仓专门用来救济。各制度分开，而把明末已经发展完全的一套乡治体系，都打乱支解了。更糟的是，把乡约变成了宣讲圣谕的“讲政”，只是一套定期的政治教育而已。
顺治九年，在八旗中颁行明太祖的“孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为”。十六年令五城各设公所，择人宣讲。康熙九年，把它演化成“上谕十六条”，令各府州县乡村人等切实遵行。“雍正元年，钦定圣谕广训十六章，共计万言，刊刻颁行，分发府州县乡村，令生童诵读。每月朔望地方官聚集公所，逐条宣讲，兵民皆得恭听。”讲读圣谕的办法，从州县到一村一族，构成一个多层次的宣传机器。“夫州长之读法，以正月及正岁，是一岁而再读。党正之读法，以四时之孟月，是一岁而四读。族师则每月一举行，是一岁而十二读。”州县官对此表现不一，有的为了邀功频繁讲读，“有一岁再读，四读，十二读之别”。乡约制度，基本上变成了圣谕讲读制度。
总的来看，清代乡约制度上是一个倒退，实行效果也不好。
冯桂芬（1809—1874年） 在其所著《校邠庐抗议》的首篇《公黜陟》一文中，提出了一套由下推举官吏的办法。“责成京官，自中书以上皆岁举六部九卿一人，翰詹科道一人。外省知府以上一人，吏部交各堂官，有请升缺，用其举多者，若用举少者，则必言其故，候钦定。外官则令在籍在京在外各绅及诸生各乡正副董耆老，岁举同知以下巡检以上一人，上之郡，郡核其得举最多者上之大吏，大吏博采舆论折衷之，许删不许增，造册奏闻，有缺以次保升。”
冯桂芬另在《复乡职议》一文中，提议以普选方式选出地方自治政府，自县以下地方职司，全由选举产生。“县留一丞或薄为副，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董”。并提出了具体的公举办法，“里中人各以片楮书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之”。也就是说，得推举票最高的候选人当选之。正、副董的任期一任三年。乡董的义务包括处理民间争讼，协助官方缉捕罪嫌，劝导百姓纳税缴粮。“民有争讼，副董会里中耆老，于神前环而听其辞，副董折中公论而断焉。理曲者责之、罚之，不服则送正董，会同两造族正公听如前。又不服送巡检，罪至五刑送县。其不由董而达巡检或县者，皆谓之越诉不与理。缉捕关正副董指引，而不与责成，征收由正副董劝导，而不与涉手。”正副董以上有一巡检，“满五千家设一巡检”，如《公黜陟》一文中所述，由诸生、各乡正副董、和耆老间接选举产生。
吕实强认为冯桂芬由下推举官吏办法，“于往古史例，决无前例可循。”冯桂芬的成功，主要在于他能循复古而维新，“不仅能灵敏的觉察到所面临的变局，更能够客观而虚心地从中西比较之中，全盘的考虑到中国政治的改良，提出一套比较完整的方案。”“能真正融会中国重视民意传统，而谋求以近似西方民主制度作为改革本国政治之言论者，冯氏实为近代中国史上第一人。
黄遵宪是另一位承继明末思想传统的思想家。他提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。黄遵宪剖析封建制的缺点是世袭，优点是不专制。郡县制的优点是设官的办法公道，缺点是官权独揽，又有不相习之弊、不久任之弊。解决的办法是让大家“自治其身，自治其乡”，“由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨”，这样才能“得封建世家之利，而去郡县专政之弊”。实现顾炎武所说“以天下之权，寄天下之人”的理想。这是个关键的思路。因为，再完善的地方自治，也不能自动地向上发展，反而很容易连本身的自治也被上一级政府扼杀或扭曲。要解决这个问题，唯有将地方自治层层向上发展，以达民主共和之境。
在清末，地方自治理论获得了朝野一致的支持和赞扬，朝廷派出国考察的大臣，建议立宪和施行地方自治“万不可缓”。即使是袁世凯，当时都能讲出“民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日。不行投票公举，则何以别于向来之村正、副。不限制投票权与被投票权，何以屏从前把持武断之习”这样令人感动的语句。中国似乎即将进入一个大张民权、自治的新世纪。但是清末和民国时期多次推动的地方自治运动，都不成功。梁漱溟认为过去地方自治之所以失败，是因为 “所办的事情，只不过筹经费、定章程、立机关、派人员，人员虚掷经费即完了！”充实自治的实质，梁漱溟认为必须要发扬中国传统的地方自治经验，从推行乡约、保甲、社仓、社学来发动人们自动的组织团体。“中国未来的团体生活将不但管众人之事，而且寓有人生向上互相勉励之意……如中国宋代蓝田吕氏乡约，……大家联合起来，在方方面面如经济、治安……种种事情均行合作；但大家相勉向上则居第一意。他的乡约共有四条：一德业相劝，二过失相规，三礼俗相交，四患难相恤。这是一种乡村组织，中国地方自治大概是要这样的。”
自治与自由
1980年，沉寂已久的村规民约又在广西宜山县的合寨大队（今宜山州屏南乡）果作村历史性地重现身影。这份记录在三页稿纸上的村规民约产生于1980年7月14日，上面还有85户农民的签字画押。果作村的农民自发建立起“村委会”，把农民组织起来，制止了赌博、偷盗、乱砍滥伐等现象，维护了正常的社会生活秩序。 “村委会”之所以产生，是由于当时没有上级组织来管理他们，农民自发的建立了一个自治组织。由于在人民公社时期（1958—1983年）政社合一，因此当1978年农村陆续实行联产承包责任制后，农民重新获得物资生产和分配的自主权。结果，使政社合一的农村管理体制失去了赖以存在的物质基础，村级管理组织瘫痪，没有政治机构负责农村的公共行政事务，一些地方的生产、生活、社会秩序出现许多问题。广西宜山县合寨大队的民间自治组织引起了正在主持宪法修改工作的彭真的重视，1981年下半年，中共中央及全国人大派出调查组，对广西宜山、罗城一带出现的村民委员会进行调查研究。在彭真的支持下，1982年的宪法将村委会列为群众性自治组织，并于1987年通过《村民委员会组织法》。该法规定，村委会成员由村民直接选举，任期3年。这些年来，各省都已进行过几届的村委会选举。
《村民委员会组织法》的通过是中国民主化发展的一个新的契机，关注中国民主发展前景的人，对村委会选举寄予很高的期望。有二个问题是大家特别关切的：（1）村委会选举是否有自治的实质，而非只是一个形式。（2）中国基层民主是否会逐渐向上提升，朝乡、镇、县或更高的层次发展。针对这二个问题，从中国的自治经验和理论中，我们提出以下几点建议。
（一）地方自治不能只有“治”，没有“自”。
现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定了乡镇人民政府和村，是指导与被指导的关系，乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民自治制度的推行，使乡镇再也不能像以前那样，简单而直接地进行干部任命、资源平调等工作了。但实际上，如果当选的村委会干部不符合乡镇的意愿，乡镇往往通过对党支部的控制，间接地控制村庄。因为1998年11月4日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在经常发生的村党组织与村民自治组织的冲突中，党组织成员总是理直气壮地引用这条规定来论证，自治组织应该服从党组织的决定。因为只有“治”没有“自”，村委会往往成为有名无实的摆设，村民自治也失去了意义。
（二）地方自治不能只服务“中央”，而忽略“地方”。
在中国大陆普遍推行了将近二十年的农村村民自治制度和城市里的居民自治制度， 无论是《城市居民委员会组织法》、《村民委员会会组织法》这两部国家立法，还是几十部地方立法，以及成千上万的《村民自治章程》，重点都是强调自治组织要如何维护国家的利益，遵守国家的法律政策，却往往忽略了发展地方自治团体的利益和福祉，而这才是地方自治的关键所在。
（三）地方自治不能只有“形”，没有“体”。
推动地方自治不是只要“筹经费、定章程、立机关、派人员”就完事了，更要充实自治的内容，将乡约、保甲、社仓、社学融入村治中。以“患难相恤”这一条来说，大部分的村自治法规中，除了笼统的规定村自治团体要照顾贫困户外，缺乏具体的办法来发扬或实践患难相恤的精神。与之相较，千年前的“吕氏乡约”中即规定约中人，对贫困但守本分的乡人，“众以财济之，或为之假贷置产以岁月偿之。”南宋时，朱熹创建的社仓制度，是以人民互助的方法组成的一种自治性组织，不仅平年能对穷困的人提供保障，灾年或荒年对全村、全乡、甚至全县都能提供经济上的保障，有效地达到了救灾扶贫的目的。这些方法都值得今人借鉴学习。
（四）徒地方自治不足以自行。
如果只有村自治，而上级政府不实行自治，则经村民选举产生的村领导的施政是以符合民意为准绳，但经上级指派的乡、镇领导的施政则要符合上级领导的目标，因此二方对如何治理村务的看法往往可能不一致。此时，乡镇领导为了能顺利完成上级交付的任务指标，很可能会直接干涉村政或以操纵村委会选举结果来影响村政。当村政无法反映民意时，村自治自然就会形式化。要解决村自治和现时的行政管理体系不配套的问题，乡镇施政也必须反映村的利益，市县反映乡镇的利益，省反映市县的利益，中央反映各省的利益，如此由下往上一层一层的反映民意。当中国人能 “自治其身，自治其乡”，并将自治“由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨。”
按照彭真最初的设想，村民自治的目标也不应停留在村级，他也是要把民主往上推。“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；他们把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”在现行体制下，乡镇长候选人由县委常委会讨论决定，县委组织部考察，交乡镇人大代表会投票通过。这种流于形式的间接选举，体现的不是民意而是党的组织部门的意愿。这些年来，继四川省遂宁市中区步云乡1998年首次直选乡镇长后，其他一些乡镇也开始摸索如何监督乡干部和乡政权走群众路线的办法。希望在这些乡镇进行的干部选举试验，代表的是政府推动乡自治的前奏。现在的中国，经济繁荣、民心望治而不望乱，正是政府逐步推动地方自治的好时机。基层民主巩固了，社会才会安定，民主政治才能水到渠成。
网文选录
民族区域自治制度的历史与现实
2018-06-12 | 吴启讷
民族区域自治制度，是中华人民共和国将自身定位为统一多民族国家之后，面对具有与汉人不尽相同的历史文化传统乃至政治传统的少数族群设计的政治制度。
中国共产党在其建党的初期阶段，本来试图借助列宁主义的民族自治、自决原则和苏联的联邦制设计，将未来的社会主义中国定位为联邦制国家，允许少数族群自由加入或退出联邦。然而，共产党在中国共产主义革命的实践中体悟到“民族自决”的负面效益，逐渐转向“中华民族共同解放”的方向。中国共产党族群政策的转向，奠定了社会主义中国在国家结构上的单一制基础，但仍然未能走完晚清以来中华民族国族化过程中的未竟步骤，因而不得不为单一制国家结构形式做出补充设计，这个设计的基础就是民族区域自治制度。民族区域自治制度的来源，决定了它的阶段性性质。
民族区域自治制度不是从天而降的全新事物，它的出现与设计，与历史上中国的族群政治与边疆政治的传统有直接关联；同时，它又是中国政治生态融入近代世界政治生态体系的产物，尤其与国共两党同苏联之间的合作／竞争、模仿／拒斥关系有密切关联；它的内容和政治意涵，都指向中国共产党的国家治理和国族整合方向。
郡县制与封建制并行的历史传统
中国古代王朝政治的终极目标是“大一统”，郡县制是配合这一目标的地方政治制度。然而王朝的统治力受到空间和技术的限制，由中心向边缘逐渐递减，设想中由天子直接统治天下每一个角落的郡县制因而难以真正达到偏远的角落，从秦汉至清朝，王朝在无奈中设计出“守在四夷”、“因俗而治”的族群和边疆政治体制，在现实中给予边缘、非华夏群体高度的自治空间，容忍封建制度与郡县制度长期并行，形成统一与自治相结合的族群政治空间秩序。从公元前11世纪开始，中国王朝就确立了一方面追求天下一统，另一方面以“化外主义”精神处理“天下”边缘事务的政治观念，奠定了秦汉以后“羁縻而治”治边方略的基础。秦汉之际，王朝在西北、西南非华夏人群聚居或混居地区建立特殊的政治管理模式，唐宋的“羁縻府州”、明清的土司制度正是这类特殊模式制度化演进的结果。“大一统”原则下的郡县制与“大一统”原则下的封建制两者的长期并行，在一定程度上吸纳了王朝边缘非华夏人群分离自立的能量，有利于维持王朝国家的政治统一。
作为一个具备内亚游牧帝国政治基因，但又以中原汉人区域作为其统治基础（因而也必须继承中华帝国政治传统和地缘政治缺憾）的王朝，清朝对于“大一统”原则下与郡县制并行的封建制的结构和内容做了大幅调整。清朝族群政治的核心内容是蒙古—满洲和蒙古—中原关系，为了应对复杂的蒙古议题，清朝实行混合内亚政治传统与中原政治文化的多元治理策略：首先透过“广封众建”分化蒙古各部，将移动的蒙古人相对固定下来；接着透过与蒙古各部的政治联姻，在各部利益与清朝国家整体的利益之间建立联结；继而透过提倡藏传佛教，一方面建立蒙古政治与西藏政治间相互牵制的架构，另一方面从文化和人口经济上削弱蒙古传统；再联合喀尔喀蒙古击败强盛的西部（准噶尔）蒙古，由朝廷直接取代西部蒙古在广大的藏语区和天山南北的统治角色。清朝确立其在蒙古、回疆和青藏高原的最高政治权威的同时，也确立了多元化、系统化的创新型封建制度：针对蒙古各部、新疆、藏语区和西南山地的不同情形，分别于中央政府设立理藩院；在边疆建立军府制统辖之下的盟旗／札萨克制度、伯克制度；驻藏大臣监督之下的卫藏政教合一与达赖、班禅分治制度；在青藏高原东部和西南山地的部落与土司制度。众多非汉人族群在延续各自的自治传统之际，也在服从清朝最高政治权威，并从配合清朝整体政治利益的架构中获得更多的利益。
当然，王朝国家的政治统一不是一个固定不变的参数，既然在“大一统”原则下容忍封建制是出于无奈，国家还是会设法强化直接统治，减少间接统治。汉、唐帝国在其扩张过程中，皆曾致力于以各种方式将朝廷的控制力投射到之前仅在名义上臣服的边远外缘地区；继承蒙元土司制度的明、清，不仅经由“众建诸蛮”的方式削弱土司，也在西南地区持续推行“改土归流”。19世纪中期后，面对前所未见的国际、地缘政治格局：传统的“藩属国”（“外藩”）在成为西方和日本的殖民地后，纷纷脱离中国的天下秩序体系；边疆“内藩”则遭遇列强乃至前“外藩”的威胁、蚕食乃至大规模侵略；新的国际政治秩序导致中国王朝郡县制与封建制并行的状态难以为继，清朝被迫加速推动化封建制为郡县制，化间接统治为直接统治的进程。具体而言，清政府着手将王朝的“藩属”乃至“属国”改制为政府直辖的行省，一方面驻军、设治、收税，实现国家的行政一体化；另一方面建立统一的教育体系，推广儒家的文化价值，期待从文化上逐渐同化“半开化”的族群。继承清朝的中华民国北京政府和国民政府，都依循类似的政策，持续推动这一进程。然而，无论是清朝还是中华民国都未能经由政治一体化和文化同化完全达成直辖边疆的预期成效。行省化措施，依序在伊犁、满洲、内蒙古盟旗，以及藏语区东部达成外观上的初步成效，新疆、东三省、热河、察哈尔、绥远、宁夏、青海和西康相继建省；但在由噶厦政权直辖的藏语区、外蒙古和朝鲜、琉球，却因种种原因无法推行。大体而言，1950年代以前，在前一类行省化的地区，中央政府的权力仍然无法实质性地投射到地方基层，地方割据或列强入侵，都曾使其中一些省份在一段时间内与中国分离；而后一类未能行省化的地区，则在法律上或事实上脱离了中国的势力范围。
国共对苏联式联邦制的选择性借鉴与改造
罗曼诺夫俄国与古代中国的形成过程有很大差异，但17世纪以后，俄罗斯帝国的组成形态与中国接近，都是由多元族群、广袤领土组成的复合体制王朝；俄国革命所面对的问题与解决方案，受到中国政治精英的关注。布尔什维克于20世纪初建立政权之际，面临各民族瓜分沙皇帝国遗产的危机，此一状况势将弱化苏维埃政权本身。通权达变的列宁，既放弃了在沙皇俄国的废墟上建立统一国家的原始设想，也改变了曾经站在意识形态的角度支持民族自决的立场，转而主张在国家结构形式上实行联邦体制。但列宁为他这项主张设立了两项前提：第一，联邦制是国家完全统一前的过渡形式；第二，布尔什维克党在任何状况下，都不应联邦化。1920年代，俄共透过“民族识别”，对于在语言、文化和历史传统上相近、可能发展出现代民族认同的族群进行分化与重组，在新的分类基础上，创造新的“民族”和该“民族”的“加盟共和国”或“自治共和国”。显然，苏维埃政权推动建立后来被称为“苏联”的联邦体制的真正动机，在于吸纳民族自决的能量，以求阻止民族自决的真正实现，从而维系沙皇遗留的领土扩张型帝国的命脉。在现实中，布尔什维克党不仅成为替代性的统一体制的权力中枢，而且更成功地将统治力辐射到沙皇体制从未到达过的社会基层。
同期，处在革命阶段的中国国民党在“联俄”过程中，对苏联的高明手腕备感钦羡。蒋介石意识到，苏联民族政策的秘诀，在于“民族的形式，社会主义的内容”，“内容”的核心是列宁所缔造的布尔什维克党。1925年7月成立的国民政府，有意师法苏联强化一元化统治的经验，建立一个“以党治国”的体制。在这个体制之下，国家的最高决策机关不是政府，而是党的决策组织；中国的边疆政治和族群政治议题，可望在党— 国的架构下得到最终解决。
然而，20世纪20～30年代国民政府所面对的边疆政治和族群政治局势与苏联又有着巨大的差异。满、蒙、回（指突厥语穆斯林和他们所聚居的新疆）、藏与中国的连结，在很大程度上系于清朝的内亚— 中原混合政治体制，这一体制本是国民党的前身──清末革命派——在“驱逐鞑虏、恢复中华”的口号下所急于推翻的对象；清朝崩解以后，实行“五族共和”国策的中华民国未能有效阻止脱离清朝架构的外蒙古与西藏的实质独立。国民政府奠都南京之初，又面临国土完整与国家整合方面新的挑战。针对日本对中国边疆非汉人聚居区的军事和政治威胁，“九一八”事变前，国民政府边疆政策的主要方向是致力推动针对内蒙古地区和藏语区东部的行省化进程。具体措施是，将蒙古各盟旗分别划入省、县辖下；将藏语区东部划入新建的青海与西康二省。内蒙古和藏语区东部的行省化，以及针对西部山区少数族群的改土归流，招致蒙、藏和西南少数族群的反弹。热河、察哈尔、绥远三省的设立，加剧了内蒙古利益与国家权力之间的冲突；日本对中国的威胁，在以侵略行动指向满蒙边疆的同时，也在政治上强烈质疑以汉人为主体的“支那共和国”统治非汉人地区的正当性。国民政府此时针对内蒙古的行省化政策，等于在日本威胁面前对蒙古人做了反动员，若不对其政策做出修正，这可能将内蒙古精英推到日本的怀抱，蒋介石不得不中断将盟、旗全部纳入省、县行政体制的进程，承认内蒙古和青海等地蒙古人的有限自治。
“九一八”事变后，日本利用少数族群民族意识和民族主义运动的局势，令蒋介石转而萌生仿照苏联党— 国体制之下的联邦模式、建立“五族联邦”的设想，有意于10年之内在满、蒙、藏地区展开自治实验。 “七七”事变后，国民政府族群政治设计与执行的重点转向与日本竞争边疆和少数族群民众的政治资源，动员少数族群民众投入中华民族共同抗战的行列之中。珍珠港事变爆发后，日军将战火扩大到缅甸和中国云南。基于抗战的需要，国民政府悄然中止了在西南山地推动改土归流的进程，重新恢复土司封委承袭制度。
抗战胜利在望，苏联为保障其战后在亚洲的战略利益，于1944年末策动和支持新疆三区革命，并成立东突厥斯坦共和国，尽管该政权后来在苏联“中立”调停之下，表面上取消国号，但其所掀起的民族主义风潮并未平息。1945～1949年期间，代表蒋介石处理新疆事务的张治中等人希望经由建构西式民主政治体制下的地方自治和议会选举，扩大土著族群的政治参与，消除突厥语穆斯林分离运动的动机，并以此为蓝本，将政权扩展到其他边疆民族地区。针对抗战爆发以来，日本、英国和苏联利用中国边疆民族问题，侵夺中国利益的数起重大事件，1946年3月，中国国民党六届二中全会第十九次大会通过《边疆问题决议案》，规定了边疆民族平等参政，以及国家未来设计民族自治制度的方向。稍后，它被具体表述为：边疆民族地方作为中国的地方政区，适用中华民国法律中有关地方自治的规定；国家广泛推行民主选举，边疆民族地方各级民意机关和行政机构内，本地民族人士势将居于多数，地方自治自然等同于民族自治。但边疆民族政区内的民族自治，必须是针对政区内所有民族，区域内各少数民族均有权建立自己的民族自治区域。而且，民族自治的范围应以中央政府的职权为界限，国防、外交、经济、交通、司法等皆具全国性质；反之，中央政府亦有义务保障全国范围内各民族一律平等的权益。 5年之后，中共在制订“民族区域自治”方案时，显然呼应了国民党在“自治”议题上一部分的思路，尤其是“边疆民族政区内的民族自治，必须是针对政区内所有民族，区域内各少数民族均有权建立自己的民族自治区域”的主张。
相较于执政的中国国民党，革命时期的中国共产党曾经更真诚地信奉过布尔什维克在民族议题上的宣示。在1922年7月第二次全国党代表大会宣言中，作为共产国际支部的中国共产党宣告，党的任务和奋斗目标是“统一中国本部为真正民主共和国”；“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。
但从1920年代后期到1930年代后期，中共在江西南部的偏远山区，在“长征”途经的西南和西北崇山峻岭，在陕甘宁“边区”，取得了从历代汉族文人到国民党政治精英不易取得的少数民族经验。处在强大的国民党以至日本军队威胁下的中共，为了动员一切能够动员的资源，将“少数民族”当作可资运用的力量之一，针对少数族群遭受汉人在政治、经济、文化上的歧视与排挤，提出了“民族平等”的口号，宣称将以此改善少数民族的处境。同时，将取得中国政权当作长期目标的中共，除了“民族平等”之外，另又举出了“民族区域自治”的新旗号，并且或许也注意到（可能比蒋介石和盛世才更深切地）苏联在表面上的民族平等、联邦制政策之外，以党— 国体制达成实质而有效统一的一面。
中共在西北的基地，邻近控制甘肃、青海、宁夏的敌视共产主义的“诸马”势力。为了与“诸马”进行政治竞争，中共针对陕甘宁边区汉语穆斯林聚居的状况，设计了“民族区域自治”的方案，以争取回民的支持。1940年代初期，中共在宁夏省东部的盐池县、甘肃省东部的正宁县（陕甘宁边区割该县东部，另设新正县）等地的汉语穆斯林聚居区设置了若干个民族自治乡或民族自治镇。1946年，中共在获得苏联将不会支持外蒙古的“人民革命党”兼并内蒙古左翼民族主义运动的承诺后，开始推动内蒙古的“民族区域自治”，于1947年成立“内蒙古自治政府”。
中华人民共和国体制下系统化的民族区域自治体系，则是在完成两个步骤之后，才完整建立起来的：（一）“民族识别”；（二）依“自下而上”（后改称“由小到大”）的顺序，逐级建立被“识别”出来的各“民族”的民族自治地方。1947年“内蒙古自治政府”建立时，中共尚未完整实践过这两个步骤，直到1955年新疆维吾尔自治区成立，才真正取得了民族区域自治的成熟经验，为此后以民族区域自治的名义全面整合边疆少数民族地区奠定了基础。
中华人民共和国体制下民族区域自治体系的政治意义
1950年代初，中华人民共和国以“民族识别”和“民族区域自治”两项新政策，取代了清末和民国一度针对边疆非汉人地区推行的全面郡县制（行省化）政策。毋庸置疑，中国共产党从事民族识别、进而实施民族区域自治的动机，确有源自共产党意识形态中理想主义的一面；而无论在其革命时期，还是在其建政之后，它都曾尝试设计和建立维护少数族群各项权益的体制。有迹象显示，“民族区域自治”制度绝非全然无效，因为它得到了少数族群民众相当程度的支持。在这项制度实施后很长的一段时期内，原本在清朝和中华民国时代频发的族群冲突和政府弹压大幅减少；少数族群民众在文化、资源分配、乃至政治参与等方面的具体权益，得到一定程度的保障，汉人民众甚至抱怨中央政府对少数族群过度优待，排挤了汉人的权益；对于中央政府的不满，似乎只来自少数族群上层，而这与汉人地主、资本家对共产党的不满似乎并无不同。
从民族区域自治政策实施的正面结果来看，它无疑具备一定的妥协性。检视这一政策背后的历史和现实政治环境，可以看到这种妥协的必要性。
清朝和民国政府试图以国家政治与行政体制的一体化应对国家主权、领土完整和边疆政治的危机，但边疆政治的危机并未有效解除；中国的族群政治，实质上仍是国际政治和地缘政治的一环。到1949年为止，内蒙古的地位仍系于苏联的外蒙古政策，内蒙古的革命者并未完全放弃与外蒙古民族主义运动合流的可能；新疆某种意义上可视为是斯大林为主动送给中共；西藏则仍然处在噶厦政府的实际控制之下，而且被继承英国殖民遗产的印度政府视作其国家安全的缓冲区和特殊利益范围。中国共产党在建立新政权之后，花费了超过10年的时间，才从外观上扭转了这种尴尬的局面。内蒙古地位的最终确定，是在中苏友好同盟互助条约签订之日；中国在政治上完全掌控准噶尔盆地，则要等到1962年这个区域的大部分亲苏分子逃往苏联之后；而1959年达赖喇嘛的政治集团流亡印度之后，中国共产党才全面接管西藏。尽管中华人民共和国建国之际，中国的国际政治和地缘政治环境大幅改善，但依然未能为新国家延续前两个政权的国家政治与行政体制的一体化与族群整合、国族建构政策提供充分的条件。对于新政权而言，既必须设定边疆和少数族群不能脱离中国国家主权范围的前提，必须避免实行联邦制的风险，也必须顾及内蒙古、新疆和西藏当下的特殊政治生态，“民族区域自治”成为其时最佳的选择。
然而，民族区域自治政策所隐含的妥协性质，无疑会引起它的制订者的不安。尽管民族区域自治制度的设计消除了非汉族群从中国分离的法律依据，也压缩了非汉族群的实质自治空间，中国共产党仍然需要面对这一制度设计中潜在的离心因子。在1950年代的政治现实中，中国共产党依旧是一个继承王朝遗产、以农耕汉人传统居住区为核心基地的“中国”政权。受到地理和长久以来历史因素的制约，要在包括非汉族群聚居区在内的全部中华人民共和国追求单一制之下中央集权的目标，除了运用民族平等理论等革命论述与共产党组织和动员能力来应对民族分裂意识的挑战外，仍须借鉴王朝和中华民国长期累积的经验。
实行“民族区域自治制度”的前提，是“民族”的分类。1950年代初，中华人民共和国藉由“民族识别”，并在此基础上，进一步利用推行“民族区域自治”过程中必经的行政区划设计、建制和调整过程，将“民族区域自治制度”最终打造成为一个能够从根本上遏止民族分裂分离倾向的政治、行政体制。
整体而言，民族区域自治体系的设计与实践，对于中国国家体制具有长远、深层的结构性意义：透过学术与政治考虑混合在一起的“民族识别”过程，以及继之而来的“自下而上”建置“民族自治区域”的行政措施，当局一方面保障最弱势民族，让政治和行政资源向人数较少的少数族群倾斜；另一方面，让那些居住在极偏远地区、又极度缺乏民族意识的少数族群，在汉人人口居多数的区域成为自治主体，也压制汉人悠久而棘手的地方主义传统。如此一来，党和国家既保障了少数与弱势的权利，又以公平仲裁者的身份强化了中央集权。
民族区域自治制度的现在
“民族区域自治”政策，在实质上并未改变清朝与中华民国政府的国家整合目标，在执行方式上，则汲取了中国历朝和苏联强化中央集权、防杜少数族群分离的经验。20世纪50～60年代，共产党和人民共和国推行民族区域自治制度的手法灵活、细腻而有原则，最终不止成功地在法律上将非汉人聚居区域的政治事务明确定位为主权国家内政，同时也将该制度中潜在的离心因子有效局限在可控制范围内，真正实现了中央政府对这些地区直接有效的政治统治和行政管辖。
当然，仍应注意到，“民族区域自治”制度的主观意图与客观效果之间还存在一定差距。世界各国的内部自治，都是一种追求同时达成国家整合和保护少数族群脆弱权利两项目标的妥协性设计。
1980年代以降，中华人民共和国的整体社会结构和人类生态，较之20世纪50～70年代发生了巨大的改变。计划经济体制转变为市场经济，使一个“固定”的国家转变为“移动”的国家，信息的传播的效率与幅度又十分惊人，上述“民族区域自治制度”的妥协性质和其中潜在的离心因子，即在诸多新变数的刺激之下浮现出来。进而引发民族矛盾。
与20世纪50～70年代相比，中国所处的国际政治和地缘政治环境与生态也已发生根本改变。民族区域自治制度的未来演变，关乎中国政治与中国社会的前景。
民族区域自治制度
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民族区域自治是1913年布尔什维克领导人列宁为了实现共产主义想出的解决民族问题的方法。按照中国共产党对中国近代史的定性，1931年11月在江西瑞金由中华苏维埃共和国第一次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》标志着中国共产党和中国境内的少数民族已经结成了政治利益共同体；1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》使中国共产党和中国少数民族之间的政治利益共同体关系得到强化。因此中华人民共和国在少数民族聚居区推行的少数民族自治政策，在这类自治地方设立自治机关，行使自治权，是中华人民共和国民族政策的一部份。
“民族自治地方”类型分为自治区、自治州、自治县。鉴于部分少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散，不宜建立“自治地方”，《中华人民共和国宪法》规定可设立民族乡，但民族乡不具自治地位。
自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，但起核心作为的中共当地党委不设民族自治制度，作为一把手的党委书记不需要由实行区域自治的民族的公民担任。
民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。
民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。
民族自治地方的人民代表大会常务委员会，应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。
自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。
制定自治条例。
“民族区域自治的必要性”
要建立无产阶级政权，摆脱资产阶级的民族纷争，防止工人被民族文化分化，防止无产阶级和劳动群众受资产阶级民族主义思想的影响，需要彻底民主的国家制度，要求各民族一律平等，因此列宁认为“凡是国内居民生活习惯或民族成分不同的区域，都应当享有广泛的自决和自治，其机构则用普遍、平等、秘密的投票方式来建立。”列宁还指出要“根据当地居民自己对经济和生活条件、居民民族成分”确定自治地区边界。所以，民族区域自治制度是巩固中国共产党和中国少数民族之间的政治利益共同体关系的必要手段。
民族区域自治的历史
1940年代以前，作为共产国际的下属，中共贯彻列宁主义精神，以民族自决为指针处理国内民族问题。之后，中国共产党主席毛泽东《论新阶段》代表中共的民族政策从联邦制、民族自决转向民族区域自治。中共六届六中全会提出了“马克思主义中国化”，淡化民族自决，提倡民族区域自治。毛泽东谘询党内主管民族工作的李维汉后，确定了建立多民族国家内实行民族区域自治的制度。 《共同纲领》中规定了“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”。李维汉起草了《民族区域自治实施纲要》。这个纲要的内容载入了1954年的新中国宪法，确认民族区域自治在国家政治制度体系中的重要地位。民族区域自治从此成为基本政策和基本政治制度。乌兰夫、阿沛·阿旺晋美领导并完成了制定《民族区域自治法》。1980年代，第四部宪法和《民族区域自治法》的先后颁行，使民族区域自治制度建设进一步得以加强，民族地区从经济、政治、文化的自治权得到实现。此外，还有行政法规《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》。《扶持人口较少民族发展规划》、《少数民族事业“十一五”规划》和《兴边富民“十一五”规划》，从项目、资金、政策等多方面加大了对少数民族和民族地区的支持力度。民族自治地方共制定了自治条例139件，单行条例777件，根据本地实际对法律和行政法规的规定作出变通和补充规定75件，13个辖有民族自治地方的省都先后制定了实施《民族区域自治法》的若干规定或意见，贯彻实施民族区域自治法的地方性法规，民族自治地方制定了137个自治条例、510个单行条例、75个变通和补充规定。2011年国家民委政策法规司出台《民族法制体系建设“十二五”规划（2011—2015年）》进一步强化民族区域自治和少数民族权利保护。
立法
1952年，中华人民共和国发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题作出明确规定。1954年9月召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》。1984年5月31日，在总结实施“民族区域自治”经验的基础上，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，自同年10月1日起正式实施。2001年2月28日修改的《民族区域自治法》明确规定“民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度”。
学者指出，1957年，周恩来在《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》中谈了中华人民共和国成立后采用民族区域自治制度的一大理由：“我国和苏联的情况很不同。在我国，汉族人口多，占的地方少，少数民族人口少，占的地方大，悬殊很大；在苏联，俄罗斯人口多，但占的地方也大。中国如果采取联邦制，就会在各民族间增加界墙，增加民族纠纷。因为我国许多少数民族同汉族长期共同聚居在一个地区，有些地区，如内蒙古、广西、云南，汉族都占很大比重，若实行严格的单一民族的联邦制，很多人就要搬家，这对各民族向团结和发展都很不利。所以我们不采取这种办法，而要进行民族区域自治的政策。”
国家民族事务委员会
中华人民共和国国家民族事务委员会是执行民族区域自治制度的机构。1949年10月根据《共同纲领》成立了中央人民政府民族事务委员会。职责包括：开展民族识别、确认民族成分，建立民族自治地方；发放少数民族地区各项补助专款、资金；保障少数民族权力，处理民族关系。
民族自治地区范围的确定
目前中华人民共和国的民族地区占国土总面积的64%，汉族地区仅仅占国土面积的36%。截至2003年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中包5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。另有1173个民族乡。民族识别是民族自治地区范围确定的前提。
1947年乌兰夫领导成立了内蒙古自治区，是最早的民族自治区。1954年，哈萨克族、蒙古族、回族、柯尔克孜族、锡伯族、塔吉克族自治州、自治县先后成立，最后按照《民族区域自治实施纲要》于1955年10月1日宣布新疆维吾尔自治区成立。1956年2月，中共中央倡议在甘肃境内回族聚居地区成立省一级的回族自治区，最后《关于成立宁夏回族自治区的决议》于1958年10月25日决定划出甘肃的19个县市成立宁夏回族自治区。1958年3月15日，在中共中央的倡议下，原来的广西省改建为广西壮族自治区，包括壮族聚居的西部地区和汉族聚居的东部地区。1959年平息西藏武装叛乱后，于1965年9月1日成立西藏自治区。到1959年底，全国共建立了4个自治区、1个自治区筹备委员会、29个自治州、54个自治县，民族区域自治制度得到了广泛的实施。
1964年为民族识别的高潮阶段，特别针对云南省进行民族识别。
民族自治地方的优惠政策
中共先后制定民族地方经济优惠大小政策共83项，包括财政优惠政策9项、税收优惠政策14项、工业优惠政策12项，从投资、金融、税收等方面扶持民族自治地方的商业、供销和医药企业。中共还在财政上逐步加大对民族自治地方的财政转移支付力度，包括一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，中央向民族地区转移财政支付1981至2011年累计20889.40亿元。从实行民主改革的1959年到2008年，中央给予西藏财政补助累计达2019亿元，年均增长近12%；从自治区成立的1955年到2008年，中央财政给予新疆财政补助累计达3752.02亿元，年均增长11%。2012年，西藏财政支出93%来自中央转移支付，虽因中国财税制度的原因 西部省份普遍接受中央财政转移支付，但仍以西藏为高。民族地区的企业还免征地税。还有少数民族地区财政三照顾政策。中央财政来自全国的税收及其他收费。同时，中共还以用行政命令方式让东部地区对口支援民族地区和西部省份：北京支援内蒙古、河北支援贵州、江苏支援广西和新疆、山东支援青海、上海支援云南和宁夏、全国支援西藏；中央各部门对口帮扶贫困地区：中央国家机关、全国18个省（市）和17个中央企业对口支援西藏。
中国的民族自治实体：民族自治地方，民族乡，民族村，民族民主联合政府
有关部门：中国共产党中央委员会统一战线工作部，中华人民共和国国家民族事务委员会，全国人民代表大会民族委员会，中国人民政治协商会议全国委员会民族和宗教委员会
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网络资料【附点评】
独立、国家、革命
独立（英语：Independence）是指一个政府对其国家行使治理及自主权，对外拥有主权的状况。一个拥有主权的国家，同时也是独立国家；然而，一个“事实上”的独立国家，可能因为不同因素，在外交上不获得其他国家承认主权；与独立相反，处于被支配状况下的领土，称为属地。
争取独立是一个原本的地方治理政府，向其宗主国取得主权，或一个国家从各种形式的外国殖民主义中解放出来成为一个独立国家的过程。最终，在其管理的领土与人口之上，行使完全统治和独立外交的权力，而不被其他国家干涉内政，并与其他国家以平等关系进行交涉。这个由被控制，走向自我管理，最终达到独立状态的过程，也被称为独立进程。
定义
独立可以是经由“解体”、“分离”、“合并”或“非殖民化”来达成。
解体：一个现有的国家，分解成为两个或两个以上的国家，旧有国家被新的国家继承；
分离：一个国家的部分领土，脱离原来的国家，成为一个新的国家；
合并：两个或两个以上的属地，联合组成一个独立国家；
非殖民化：一个被殖民、托管或保护的属地，中断与宗主国的关系，成为一个独立国家。
独立的过程，可能是通过和平协议，也可能是通过内战的方式。
【点评：“台湾独立”的提法，不符合以上任何一条，属不合逻辑的伪命题。】
争取独立与革命的区别
长期以来，学术界一直都在探讨争取独立与革命之间的差异，并经常就以行使暴力的方法，来作为实现主权统一或独立的合法性，进行辩论。
一般而言，革命的目的是为了在社会的民主化过程中，重新完成权力分配；因此，主权可能保持不变。例如，墨西哥革命通常指的是20世纪初墨西哥国内各派系的斗争，最终于1917年修改宪法，结束独裁统治，建立立宪共和国而告终；几乎很少用来指墨西哥独立战争。但是，也有一些国家的独立战争，会被描述成是一场革命，例如美国革命战争和印度尼西亚民族革命。
而在另一些例子，一个较大的国家在进行政治结构的改革，而导致一个新的国家，从原有的国家分离出来。例如，1911年中国革命和1917年俄国革命，使得蒙古和芬兰获得独立。
“事实上”与“法理上”的区别
从法律常识的观点而论，一个“事实上”的独立国家，因其主权地位属于不明确的存在，而无法与“法理上”的独立国家，享有同等的地位。 绝大多数的国家，是“事实”与“法理”兼备，但也有一些少数国家存在争议，称为“有限承认国家”。例如，台湾具备事实上的独立，但不具备法理上的独立，其民选政府能够有效地正常运作，而索讨台湾主权的中华人民共和国中央政府从未控制过有关领土；但是，台湾欠缺国际外交的认可，既非联合国成员国，也无法加入政府间国际组织。
【点评：台湾事实上的独立是依存于中华民国的主权独立法统—-历史事实与法理兼备。台湾从来不曾是一个国家（“大肚国”和“台湾民主国”都算不上真正的国），而据有台湾主权的中华民国一直是主权独立国家—-虽然它失去了原有大部分疆域的治权，但在法理上它依然处于内战并未结束的两个区域对峙状态，它对大陆本有的主权在法理上一直没有放弃，也没有“正式”失去。比较“现实主义”的一种说法是通过修宪确认中华民国的实际疆域只在台澎金马，甚至改国号为台湾国。可是这一主张的要害是放弃了本有的法理制高点。—编者】
相反的例子，巴勒斯坦具备法理上的独立，但不具备事实上的独立，其拥有国际外交的承认，并于2012年成为联合国观察员国，但巴勒斯坦的国土遭到以色列占领，迫使其政府无法正常运作。
独立与自治的区别
自治指的是一个最高权威的政权，将权力下放给地方自治政府，让自治地方有自主管理事务的权限，最高权威仍然拥有对该地方的最终统治权力。自治地方的高度自治权并不等于独立主权，它可能发生在殖民地走向独立的过渡时期，让新旧政府进行政权交接，该地从开始自治到正式宣告独立以前，仍然是宗主国的殖民地；它也可能是实施在单一国家的特别行政地区，该地仍是国家行政的法定领土。
相反而言，保护国是指一个弱势国家政府，依附另一个强势国家政府，交出部分国家权益来换取保护，以保证本身享有统治国家的名义地位。虽然保护国在名义上是独立于宗主国，但仍依赖原宗主国的保护关系，听从宗主国赴任官员的命令行事，本质上是殖民地的一种形式。
国家的成立
根据1933年《蒙特维多国家权利义务公约》第一条文的称述，作为一个国际法所承认之国家应具备以下要素：常住人口、界定的领土、政府、与其他国家建立关系的能力。第三条文称述，国家的政治存在，独立于其他国家的承认，既是国际法所谓之“宣告说”；与之相对，认为国家的政治存在，须要获得其他国家的承认，则称之为“构成说”。
该公约最重要的一项条文，是不承认以威胁手段获得的领土，这项条文修订为《联合国宪章》的其中一项条款，成为国际法的其中部分。因此，活跃的反政府组织通过武力侵占领土，并宣称成立一个新的国家，即使有任何独立国家与之建交，也不被国际法承认其独立地位。
【点评：此条文完全符合中华人民共和国：中共是反政府组织，它通过武力侵占中华民国领土后宣称成立一个新国家，国际法不应承认其独立地位。显然，联合国接纳中共非法政权而排斥中华民国，实属违反【联合国宪章】的严重错误。—编者】
独立运动
独立运动是指一个地方的人民寻求民族自决、独立建国、自主自治的政治运动。
当一个地方境内的族群，长期以来受到专制政权的迫害、歧视、剥削、清洗、消灭，以及与主导权力相比的不平等待遇，而导致民族主义者提出独立的政治诉求。
民族国家可能采取温和或激烈手段来争取独立，有像是印度采取非暴力不合作、不服从的和平示威；也有像是阿尔及利亚采取暴力流血冲突的民族解放战争。
中央与地方关系导致分离
国家权力过度集中于中央政府，又或者中央过度插手地方政府的决策，有可能剥削地方政治团体的利益，引起地方上的不满情绪，导致地方上的意识形态与武装斗争。
又或者是说，中央与地方关系出现政治分歧，激化两地之间的利益冲突，导致中央与地方之间，逐步走向分离。例如，李光耀参政马来西亚期间，于1965年提出“马来西亚人的马来西亚”，激化新加坡执政党与联邦执政党之间的矛盾，致使新加坡独立。另一例子，美国诸州因持续的纷争而引发南北战争，导致南方多个州份宣布脱离联邦，最终以南北统一宣告结束。
独立战争
独立战争是指一个宣布独立的国家，与原来的宗主国发生冲突，而导致的内战。少数的例子，是该国家引起周边国家的抵制，群起而攻的战争。
当一个国家境内的地方民族，受到执政者的武力镇压，而组织军事武装进行自卫，一旦冲突持续升级，引起大规模的反抗，将可能导致当权者失去对地方的直接控制，引发民族解放的战争。
站在不同的立场和观点，地方发起的民族解放战争可能被当权者称之为“暴动”、“暴乱”、“骚乱”、“反叛”、“叛变”、“政变”，反抗者称之为“革命”、“起义”、“抗争”、“独立”、“解放”。反而言之，强权政府以武力控制一个独立的地方，当权者可能称之为“统一”、“解放”、“光复”，反抗者称之为“侵略”、“侵占”、“入侵”、“占领”。
独立宣言
有时候，一个地方会对外发表政治声明，宣布成为独立的国家。然而，一个地方对外发出独立宣言，不表示就能够成功获得独立，在没有与宗主国达成正式协议前宣告的独立，往往难以得到国际的普遍认同，这种宣言称为“单方面独立宣言”。
另一方面，一些前英国殖民地是通过谈判的方式，获得独立的结果，并不曾对外发表独立宣言。与此同时，一些“事实上”独立的自治领，也没有对外发表过独立宣言。
独立宪法
独立宪法指的是英国前殖民地于独立前期，基于英国国会法令拟定的原始宪法，是殖民地迈向独立前的重要步骤。这份宪法是殖民地建国基础的宪法，也是英国国会的法令。
二战结束以后，大英帝国殖民地陆续成为自治领，当地的政治领袖担任其国家的唯一代表，到英国伦敦进行谈判，制订宪法草案，以便取得独立的先决条件。这些自治领完成制宪以后，续而从宗主国取得独立。
支持者赞扬英国的这种做法，是在进行负责任的权力转移。反对者则认为，通过少数亲英国派政治人物制定的宪法条文，不符合现实的政治需求；并且，也有一些批评指通过这些宪法独立的国家，其内里仍是一个被宗主国控制的新殖民国家。
独立公投
独立公投是指一个地方的居民采取投票方式，来决定是否成为一个独立的国家。独立公投取得“多数赞同”的结果，不表示该地方就能够获得独立；即使该国家成功独立，也不等于会得到其他国家承认其独立的地位。
独立公投往往发生在一个民族主义政党取得地方政权，或是当地政府面临分离主义的政治压力，基于民族自决而举行的公民投票。独立公投开始以前，民族主义者与该地行使主权的政府之间，将针对公投进行谈判，商定细节条件，双方一旦达成共识，其结果将具有约束力，得到国际社会的尊重。反之，独立公投在未经政府同意的情况下举行，其结果通常也会被国际社会忽视。
独立公投取得“多数赞同”的结果，双方将就国家分离进行协商，宣布新国家的独立宣言。随后，新的国家可以得到国际承认，并取得联合国等国际组织的成员资格。涉及不具约束力的独立公投案件，可能导致单方面宣布独立，从而出现一个不受承认、有限承认，甚至自称的国家。
外交承认
外交承认是指一个国家的独立状态，获得另一个独立国家的承认；然而，承认该国拥有独立的状态，不等于就是承认该国执政政府的合法性。 两个国家政府之间即使没有正式双边外交关系，也不表示就否认该国实际上处于独立的状态。当一个国家政府承认另一个国家政府，具有履行治理国家的合法权力，可以等于说是隐性承认其治理的国家，正处于一个独立的状态。
如果一个政体使用违反《联合国宪章》的手段来获得领土和政治独立，则在国际间可不被普遍接受。该宪章第二条第4款禁止联合国会员国行使武力，或与联合国宗旨不符的其它方法，侵害任何会员国的领土完整或政治独立。
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