文会（电子版）附刊 （1——3）
中华民国政治探讨（网络文摘选编）
目录
一．中华民国国号
二．青天白日旗
三．清末和民国的自治、联邦
四．中华民国国会
五．中华民国宪法纵观
六．民国宪法评论
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一．季祖华，网文汇编
中华民国的国号
中华民国在国际上通称“China”，也自称“中国”或“民国”。1905年7月30日，孙中山在日本东京召开中国同盟会筹备会议时，在《中国同盟会盟书》中提出“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”的纲领，并为未来实现民权主义共和制的中国取了一个“中华民国”的国号。他后来在1916年解释为何要称“中华民国”，而不称作“中华共和国”：
诸君知中华民国之意义乎？何以不曰“中华共和国”，而必曰“中华民国”？此“民”字之意义，为仆研究十馀年之结果而得之者。欧美之共和国，创建远在吾国之前。二十世纪之国，当含有创制之精神，不当自谓能效法于十八九世纪成法，而引为自足。共和政体为代表政体，世界各国，隶于此旗帜之下者，如希腊，则有贵族奴隶之堦级，直可称之曰“专制共和”。如美国则已有十四省，树直接民权之规模，而瑞士则全乎直接民权制度。虽吾人今既易专制而成代议政体，然何可故步自封，落于人后。故今后国民当奋振全神于世界，发现一光芒万丈之奇采，俾更进而底于直接民权之域。代议政体旗帜之下，吾民所享者，祇一种代议权。若底于直接民权，则有创制权、废止权、退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位。地方财政完全由地方处理之，而分任中央之政费。其馀各种实业，则惩美国托拉斯之弊，而归诸中央。如是数年，必有一庄严灿烂之中华民国发现于东大陆，驾诸世界共和国之上矣。
1923年10月20日，孙中山在广州全国青年联合会的演讲中再次强调中华民国是以“人民为主”。
有台湾政治人物认为中华民国的英文官方译名是“Republic of China”（直译：中华共和国）并没有将“民”字翻译出来，其实按照孙中山的意思，中华民国应该翻译为“People’s Republic of China”（中华人民共和国现译名）]。而后世中华民国确实易被误解为“People’s Republic of China”。
也有人认为，作为国号，中华民国四个字实在是精辟博大，无可增减、挑剔。至于英文翻译，并无完美的选择，不妨用：China Civil Country，—-CCC, 英文直译即：中华公民国，华文正称中华民国，简称中国。把人民、共和、甚至联邦、邦联等等政见全都包容了，纳川成海，天下为公，主权属民，国在中华。极好！
二．程宗，网文汇编
青天白日旗
中国国民党党旗——青天白日旗。国民党作为孙中山先生领导的革命组织，共经历了五个阶段：一、兴中会（1894年11月24日成立）；二、中国同盟会（1905年8月20日成立）；三、国民党（1912年8月25日成立）；四、中华革命党（1914年7月8日成立）；五、中国国民党（1919年10月10日成立）。
中国国民党党旗，称为青天白日旗，简称“二色旗”、“青白旗”。设计者是被孙中山先生誉为“共和革命流血牺牲第一人”的陆皓东。
1894年11月24日，孙中山先生在美国檀香山组成了中国近代第一个革命团体——兴中会。1895年春，孙中山回国，在香港士丹顿街13号开设“乾亨行”，为兴中会总部提供活动经费，并为日后反清武装起义作准备。
1895年3月，清政府在中日战争中战败求和，民情激愤，兴中会总部决定利用这一有利时机发动武装起义，袭取广州作为革命根据地。陆皓东提出：为了团结同志，号召天下起而响应，一定要打出革命派自己的旗帜，以示与清朝决裂。
这个建议获得孙中山和其他革命志士的一致支持。孙中山与陆皓东是同乡同学加同志，知道陆皓东长于绘画，便委托陆皓东设计革命军旗图案。经反复修改后定稿，陆皓东终于设计出了革命军的旗帜。旗式为长方形，蓝底色，旗中有一轮白日，周围十二道光叉四射，称之为青天白日旗，即后来的国民党党旗，简称“二色旗”。
1895年10月26日，孙中山在广东发动起义，并以陆皓东所设计的青天白日旗为革命军旗。这面军旗，成为发动广州起义的标志，此后多次起义皆以此旗为标帜号召。
1924年6月30日，中国国民党中央执行委员会决议：以青天白日旗为党旗及陆军旗。
中国国民党党旗上图案的具体含义是这样的：青色代表光明纯洁、民族和自由；白色代表坦白无私、民权和平等；白日的十二道光芒，代表着1年12个月，1天12个时辰；也象征著国家的命脉，随着时间的前进永存于世界；更鼓舞国人与时俱进，自强不息。青天白日，取象宏美，中华民国为远东大国，日出东方为之最者，且青天白日，示光明正照自由平等之义。
中国国民党将青天白日旗沿用为党旗至今，但党内有一种把中国两字去掉的“台湾本土化”倾向，与绿营的“去中化”相呼应。怪不得被人视为欺师灭祖之不肖子孙。
三．网文选录
杨光： 清末地方主义自治运动、民国的联邦制试验
- 晚清的地方主义及其后果
近代中国的地方主义发端于晚清。晚清的地方主义有两种：一为地方自保自救，一为地方分离独立。朝廷控制能力的失效与中央权威的衰弱、近代化事业的发展与地方治理技术的复杂化、民族与宗教矛盾的激化、外国列强的干涉和侵略，此四者是晚清地方主义的主要来源。地方主义的后果有积极的一面，促进了地方自治的近代化升级，加速了专制王朝的更新和解体；但也有消极的一面，恶化了民族关系与央地关系，在一定程度上也损害了民族与国家的利益。
以晚清每况愈下的政治局势而言，地方主义实在是一种自然反应和正常现象。既然朝廷的正规军已疲弱至不堪保国安民之用，军事的地方化便不可避免；既然中央财政窘迫到无力办教育、举公益、济灾民、兴实业，财权的地方化也属无可非议。此事的源头，还得从太平天国说起。19世纪中叶洪杨作乱，一时间声势浩荡，席卷南方十余省，而大清国养尊处优的“中央军”与“嫡系部队”——“八旗”和“绿营”早已腐败糜烂，无力剿灭叛乱。不得已，朝廷才被迫允许地方官绅自招兵马，自筹粮饷，保家卫国，奋起反击。曾国藩的湘军、李鸿章的淮军即由此起家并坐大。以军事和财政的地方化为开端，近代中国的地方主义迅速蔓延，势不可挡。
然而，地方主义也给外国的侵略扩张活动和少数民族地区的分裂活动提供了可趁之机。当大清王朝内外交困之际，日、俄、英、法趁火打劫，加紧蚕食中国的朝贡国和边疆地区。英割香港，日占台湾，俄人更攫取北方广大领土，琉球、朝鲜、安南、尼泊尔等传统附属国投入日本、法国、英国的怀抱，新疆也一度落入俄国之手，外蒙古和西藏则分别在苏俄和英国的怂恿支持下走向独立或半独立。其中，新疆、西藏和蒙古问题的发生，是由民族与宗教冲突、朝廷统治失败和外国干涉侵略所共同导致。
咸同“中兴”以后，从生死大劫中缓过劲来的大清朝廷也曾试图复兴集权体制，重振中央权威，但国事世势已幡然大变，老时光一去不复返。虽然曾国藩为顾全大局而自裁湘军，但军队的地方化、私人化倾向却一直顽强保持，未见根本改观。“官制改革”中袁世凯被迫将北洋六镇中的四镇交给中央政府陆军部，后来袁世凯被借故罢官去职、“回籍养疴”，但尽管如此，北洋军人对朝廷的效忠还是大打折扣，远远赶不上对袁世凯的个人忠诚。再比如，“洋务运动”期间朝廷虽牢牢掌控造船制炮、设厂开矿的审批权、投资权和经营干预权，但很明显，朝廷并不具备经营管理近代工商业的能力，结果，督抚大员、地方绅商成为洋务运动真正的中枢和核心，也是洋务运动最主要的政治得益者，而中央政府却没能从洋务运动中获得它所想往的政治收益。
至庚子事变，时任两广总督的元老重臣李鸿章断然拒绝“灭洋勤王”的圣旨，一句“此乱命也，粤不奉诏”掷地有声，堪称绝响。可见，清末央地力量的对比已逐渐逆转，如当时报刊所言，“各省督抚之力，未尝不足以敌中央”。可是，玩忽职守的清廷漠视“东南互保”的深刻政治内涵，未能及时反省时势际遇，进行有效的政制革新，以联邦主义思维将风起云涌的地方主义势力重新纳入政治体制之内。相反，在慈禧、光绪双双驾崩之后，满清皇族与汉族大员之间的蜜月期结束，毫无施政经验的摄政王载沣迅即罢斥汉族权臣、强收财权军权、组建皇族内阁、铁路收归国有，试图用这些倒行逆施来挽回中央集权。却不料成事不足、败事有余，导致地方官绅离心，官僚阶层分裂，朝野温和立宪派也迅速转趋激进革命，清皇室立即陷于空前的政治孤立。所有的人都能看出来，大清国这个曾经不可一世的庞然大物，已经只剩下一个空架子。
二、清末地方自治运动
晚清地方主义有两种实践形式：一为官治地方主义，表现为国家的地方机构和朝廷的地方官员权限扩大，二为自治地方主义，表现为非官方组织和民间自治的高层化和法治化。自古以来，中国本来就有基层自治的传统，但这一古老传统到了近代已不敷使用，其局限与弊病有三：一是层级太低，只存在于县以下，二是组织水平落后，自治共同体很难超出宗族、社区、行会和集镇的熟人社会，三是重人治、重德治而缺法治，自治主要依靠宗族尊长、乡贤士绅和传统道德、风俗习惯，而没有引入选举、法律等近代化要素。随着新式工商业的发展、人口自然流动的增加、政治局势的变迁，传统的基层自治已不适合近代社会的发展要求。
戊戌变法前后，中国近代意义上的地方自治运动萌发。举例言之：其一，1898年，梁启超、谭嗣同等人襄助湖南官员发起成立南学会和保卫局。关于南学会，梁启超说，其以“提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”。南学会实际上是以激发公民意识、培养参政能力为目的的早期政党；而所谓保卫局，则有调查人口、打扫街道、抓贼查赌、灭火救灾、解危济困等职能，实际上是集警察、民政、环卫、公益于一身，其设局本意在于地方事务两权分立：绅议官办，参以民权。其二，1904年日俄战争期间，东三省设立保卫公所，以便在日本人尚未占领的区域行使管治权（这与日本占领台湾前台人宣布独立同理），奉天保卫公所称其“不妨外交，不碍国权，惟于保卫范围内一切权利，务期完全无缺”，这表明其意在自治，而非独立。但也有人表达了由普遍自治而转化为联邦国家的宏伟愿景。其三，1905年，上海绅商自发成立“城厢内外总工程局”，此局在晚清所有的自治机构中最具“资产阶级性质”，其33名议董全部是当地的企业主、公司董事或经理，“俨然是代表他们来参与地方行政”。这体现了新兴工商阶层对地方政务的热心参与。该局事务主要是集资举办市政建设、慈善公益、国民教育，也涉及地方财税、司法裁判、对外交涉等官方事项。
1906年，清政府宣布“预备立宪”。所谓“预备”者，地方自治是其主要内容之一。于是，曾经“大逆不道”的地方自治运动获得合法地位，一时风行各地，蔚为大观。流风所及，达于十多年后的民国“联省自治”。改革派领袖袁世凯是地方自治的大力提倡者和坚强领导者，他所倡导的天津自治也领先于全国，成就斐然，影响巨大。这年8月，天津自治局成立，同时还成立了地方自治研究所、天津自治期成会等研习与宣传机构。袁世凯要求“凡在官绅必和衷共济，一秉大公，以为全省模范”，“期以三年一律告成”。
1907年6、7月，天津自治局举办了中国有史以来的第一次民主普选，参加者占成年人口四成以上，投票率初选70%、复选90%，此一成绩与初试民主的西方国家相比，亦毫不逊色，实属难能可贵。此次选举按得票多少产生议员30名，天津议事会遂告成立。袁世凯的贺词中说：“自治为立宪基础一语已尽人言之矣，其所以为立宪之基础者何在乎？在乎养成议员之资格。盖立宪之重要问题在立议院，……下议院之议员必由地方公选。……今以办理自治为练习地步，则将来开设议院不患乏才矣，故自治议会亦即为议院之先声也。……今日为天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，可为我中国前途贺。”可见，对于地方自治与宪政的关系，袁世凯是个明白人，其见识并不亚于当年的革命党人。据议事会章程，其“得上条陈于地方官”、“得上书质问，地方官应解答之”、“得应地方官之咨询申述其意见”、“凡会议决定之事，由议长移知本县知县及董事会并公布之”。可见，自治不仅辅佐官治，而且还可约束官治，议事会的议事权，实际上限制和瓜分了朝廷命官的直管权。相比当今所谓村自治、少数民族自治区之虚伪拙劣，中共在这位“窃国大盗”面前，也该羞死了！
1908年清政府宪政编查馆开列预备立宪《逐年筹备事宜清单》，明确将各级地方自治作为筹备重点。次年颁布城镇乡自治章程和自治选举章程，再次年颁布京师和府厅州县自治章程，此后，地方自治制度在全国普遍推行。清末地方自治有若干创新性特点：一是自治范围广泛，超出传统基层自治很多；二是民主化、法治化升级，各级议事会均实行民主选举，自治事宜大体上都有法可依、有章可循；三是自治既为官治之辅佐，亦有相对独立之权限。这说明清政府办理地方自治是真诚的、认真的，然而，“民智未开，规制未备”也确为实情，普通民众对县以上的自治事务因缺乏见识，并不太热心，所以，在有些落后地区，自治往往沦为官治的附庸，或落入当地豪强掌控，可见此道艰难，好事多磨，非可一蹴而就，达于至善。必须指出，在清末地方自治运动中，朝野立宪派发挥了核心作用，各省咨议局上串下联、陈情请愿，其热心宣传、倾力支持自治运动之功，实不可没。
三、民国宪政中的“省制”问题及“联省自治运动”
1911年，辛亥革命推翻了满清王朝。这次革命与历次王朝颠覆有一个明显的不同之处，惜乎至今未受到历史研究者与革命研究者们足够的重视：它是以南方各省纷纷宣布“独立”，然后，“独立”各省联合起来与北方谈判议和的方式来完成这场革命的。换言之，辛亥革命的主体是“省”，而不是前朝的“义军”、也不是后朝的“党”；辛亥革命的主要手段是谈判，而不是战争和杀戮。这是这场革命与众不同、独一无二之处。这其间的差别不言而喻：“义军”也罢，“党”也罢，或宣称代表“天下苍生”，或自命代表“广大人民”与“受压迫阶级”，而“省”则不同，它只有资格代表一个固定的区域。人们或许并没有意识到，自元朝设立“行中书省”以来，“省”这一行政建制的政治作用还从来没有象清末民初这样重要过。此种重要性，概由晚清近代化的地方主义与自治运动之多年发展所自然造成。
对于初生的中华民国的建国过程，陈茹玄在《增订中国宪法史》中说：“先有省而后有国，其建造之程序，与美利坚、德意志诸联邦大国，如出一辙。”但这一层意涵也一向为人们所忽视。若仅以辛亥革命和民国创立这两件事情来看，1911年的中国，正如1787年的美利坚合众国，我们史无前例地站到了宪政联邦制度的门槛前面：十多个已经“宣布独立”的、在权力上不相统属的省份，它们对本省的行政治理仍属有效，但它们并不愿意从此与中华大家庭分离（蒙藏除外，他们也许是愿意分离的），而希望用一省一票的方式共决国策、共谋大计（临时大总统就是一省一票选出来的），以共建一个新国家，在一个全新的政体中合众为一。我们离规范有序的联邦制，其实只差临门一脚。然而，就是这一步之遥，有如咫尺天涯，我们终究没能跨过去。
在民国初年的立宪进程中，有两大焦点问题一直困扰着我国的新兴政党和制宪议员们。这两大问题，一是总统与国会、国会与内阁的关系，二是中央与地方的关系——即所谓“省制”与地方制度问题。中华民国自始至终，从来就没有把这两个问题搞清楚过，颠来倒去，莫衷一是。梁启超、袁世凯、孙中山等当年的一流政治家对这两个问题的立场也是变来变去、翻来覆去，一无定见，总是因时而异、因事而异、因人而异、因权而异。关于“省制”的情形大体上是这样：在野时喊分权，上台后就喊集权，占一省时喊自治，占两三个省就喊“讨伐”，在地方时要省权，到了中央就要国权，而且固执己见，一味强硬，绝不退让。如此等等，说明我国政治家们的党见与私欲，左右了他们的政治实践，蒙蔽了他们的政治思维。
而上述这两个制宪焦点问题，正好是国家横向与纵向权力制衡体制之最基本、最重要、最敏感的问题，宪政体制之设计是否优良，宪政机关之运转是否有序，宪政秩序之维持是否长久，端赖于此。宪政不可能凭空而来，空喊自由民主人权是远远不够的。如果对这两个问题缺乏深思熟虑和高瞻远瞩，如果主要的政治势力对这两个问题缺乏共识、不相妥协，立宪的失败其实不可避免。而在这两大焦点问题当中，又以“省制”问题的分歧最大、争议最烈。
所谓“省制”问题，即中央与省如何分权、中央可否行政干预省县自治事务、省县长是民主选举还是中央委任等等。1916——1917年被民国独夫袁世凯非法解散的第一届国会复会并重启制宪进程，在制宪会议上，主张地方主义的国民党与主张国家主义的研究系围绕“省制”问题争执不下，互不相让，“甚至各相斗殴，并招致武人干宪”。经过长达9个月的激烈争执终无妥协，于是立宪流产。两年后，这一幕互不相让的争执场面又在1918——1920年广州的“护法国会”上重演，民友社、益友社与政学系的议员们同样在“省制”上各执一端，立宪卡壳而不得不中止。后来，广州的“非常大总统”孙中山和其下属之广东省长陈炯明还曾因“省自治”问题闹翻了脸，不惜大打出手，此事分歧之尖锐，由此可见一斑。
那时节，军阀割据的局面已经恶化，央地关系实际上是一地鸡毛、一塌糊涂。如何结束这种糟糕的局面：是继续革命，武力统一？还是“九合诸侯，不以兵车”——采用宪政联邦制？当时，整个社会尤其是精英阶层对宪法、国会已经大表失望，宪政运动已然退潮，据一项对北京大学师生的调查表明，高达九成以上的被调查者已不再相信宪法和国会是个可用之物。这与晚清社会对国会、立宪的由衷热望相比，简直是一个莫大的讽刺。有专制皇帝的时候我们渴望自由宪政，到了共和时代，我们却渴望革命和专政。此时的先进思想者之中，许多人已将羡慕的目光从“堕落的西方”转向了新兴的苏联，从乱七八糟的宪政民主转向了令人耳目一新的一党专政。不久之后，更有一高论：“枪杆子里面出政权”。
就在人们对民主宪政灰心丧气之际，直系大将吴佩孚闪亮登场，宣称要维护民国法统，尽快完成立宪。因张勋复辟被黎元洪再度解散的可怜的第一届国会又再一次复会，1922——1923年宪法会议经过十三个月的协商、讨论，终于于1923年双十节完成并颁布了第一部《中华民国宪法》。这部宪法诚然是十年磨一剑，大致体现了清末民国以来国人的宪政思路，称得上是我国最好的一部宪法（此为笔者陋见，有许多人认为“临时约法”最好，另一些人则认为1946年的宪法最好，还有人认为1954年中共宪法和现行宪法最好），也是中国迄今为止唯一的一部联邦制宪法。但它在文本上刻意回避了“联邦”或“联省”之名，或许是担心在军阀混战之际，“联邦”一词有加剧地方主义之嫌，会让饱受战乱的人们心生厌恶。这部宪法“国权”和“地方制度”两章事实上规定了符合中国国情的联邦体制：它以列举方式限定了中央与各省各自的独立权限，纵向分权的法旨是明确无疑的，而对宪法未列举的权力，则规定“其性质关系国家者，属之国家，关系各省者，属之各省，遇有争议，由最高法院裁决之。”将裁决权归于最无擅权集权之弊的司法机关，比之归于中央立法或行政机关，也是一种维护联邦制免受违宪侵害的良好设计。
但是，因国会制宪议员有“受贿”情节（所谓“受贿”其实大有争议，当时政局动荡，国会分裂，总是凑不足法定开会人数，入主北京的直系军阀政府为诱使议员开会而支给数额不菲的“出席费”、“选举费”。依笔者浅见，曹锟吴佩孚肯花钱开国会、买选票，其实比动不动就要“革命”、“讨伐”的那些政治派别要政治文明得多！有贿选并不标志着宪政已经失败，西方先进各国也均曾有过，而刀枪上阵，一派干掉另一派，那才是宪政的大无耻、真失败），于是，孙中山与张作霖均下令讨伐“贿选总统”曹锟、通缉“附逆议员”，这部宪法自然无法得到全国承认。1924年直系大将冯玉祥倒戈政变，囚禁总统，解散政府（且回过头去秋后算帐，驱逐废帝溥仪），这位装模作样的基督徒做出了民国以来最为狂悖、最为无法无天的犯上作乱之举。至此，中华民国表面统一的象征、宪政共和的空架子，中央政府也就不复存在了。吴佩孚武力“护宪”不成，这唯一的一部联邦制宪法沦为废纸。国家的命运、民国宪政的烂摊子，只能留待某些强人强党来收拾。
出于对国会制宪的失望，1921——1925年各省纷纷制定省宪，兴起“联省自治运动”。1921年2月湘军总司令赵恒惕在通电中说：“国会制宪，屡兴屡辍。……曷若早定省法，使将来之国宪解除困难，此就制宪顺序言之，不能不厉行自治者。”此番省宪运动再度让消沉的立宪派受到鼓舞，以为可于此处开辟宪政“第二战场”，但是，这些省宪多不成熟，存在着侵分国权（如湖南省宪设军事权、浙江省宪设外交权）、民粹民主、滥用全民公决、维护地方割据、妨碍全国统一等若干缺陷，不能不遭到占主流的中央集权主义势力的强烈反感与反弹。1927年国民党在蒋介石领导下武力北伐成功，从此，近代中国与宪政联邦制渐行渐远。
晚清的地方自治运动和中华民国的宪政联邦制试验终以失败告终。失败令人惋惜，但这不能说明宪政主义、联邦主义不适合中国国情。恰恰相反，它反而说明了：在近代以来的中国，除非我们一直坚持以武力立国、以专制治国，否则，在中国这样一个地域广阔、构成复杂的大国，任何一场认真的、成熟的、和平的立宪建国运动，大概都绕不开联邦主义。
2009-3-20
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四．网文选录
民国国会—严泉
民国国会在国会组织、选举法规制定方面，不仅颇有成效，而且立法运作能够与时俱进，不断修正与发展。国会政治中的腐败现象，在民主政治早期阶段，具有一定的普遍性。国会政治最后的失败，更重要的原因来自政治权威性不足、政治环境不佳、第二次直奉战争结局的冲击等外部因素。对国会政治经验来说，政治妥协至关重要，特别是当时的中国实际上正处于从专制政体向民主政体的转型时期。民国早期政治文化在议会政治认知层面，一开始就出现了“民主完美论”的看法，在政治情感方面，则是经历了从“宪政万能论”到“宪政无能论”的转变。
民国早期的国会政治主要经历临时参议院与两届国会等三个时期，实际会期历时近7年。由于长期以来，民国早期的政治通常被人们认为是近代中国历史上最不光彩的一页。在传统的史学家看来，军阀混战、政局动荡、社会失序，构成这一时期的主流特色。北洋军阀的封建专制统治是人们对民国早期政治的基本认识。在这一认识的指引下，历史的丰富性与真实性长期人为地被遮蔽了，其中就包括这一时期的国会政治。
但是正如罗隆基所说：“民元至民十六那段中国宪政历史，那固然是宪政的失败，但那却是国家实施宪政必经的过程，倘以那段宪政过程中之波折，即断定宪政在中国永无成功可能，那是缺乏历史的眼光。”美国学者林蔚在研究1924年中国内战与民族主义关系时，特别指出北洋时期的中国并非通常所认为的是一个病态的时期，与此相反，这一时期经济有实质性的增长，言论有更多的自由，文化也有较多的成就。特别是出现了中国历史上从来没有过的国会政治，“虽然国会的成就有限，而且经常大权旁落。但是国会一直是整个北洋时期立法活动的焦点，这是不应该忽视的。”
- 民国国会政治的历史评价
一般来说，对民初国会的批评主要集中在两个方面。一是国会在法制建设方面建树不多。特别是不仅正式宪法迟迟不能议决，而且已经制定的法规种类也不够齐全，经济、地方自治法规数量极少，其他重要的刑法、民法、诉讼法、教育、审计、会计、农业等类法律，基本上都没有议决。
人们对于北京政府时期的法制建设评价一直不高，较具代表性看法是：“这一时期的法制从形式上看较南京临时政府时期更为系统、更为完备，在法典编纂方面作了许多工作。但是，形式上的法典编纂并不能消弭军事独裁专制的本质，反而表明了法制的进一步半殖民地化。”
然而在短暂的北京政府时期，据个人统计，民国临时参议院曾制订各类法规99件，其中行政法规65件、财经法规6件、国会选举法规13件、国会组织法规8件、地方自治法规5件，宪法类法规1件、其他1件。在法律体系构建方面也颇有成效。如有关国会组织、选举法规比较完备，从中央国会组织法到地方省议会暂行法，从中央国会两院议员选举法到地方省议会议员选举法，门类齐全。第一、二届国会在动荡的时局中，分别通过各类法规30件、16件，也殊为不易。而且国会的立法工作能够与时俱进，不断修正与发展。如国会组织与选举法规的多次修订，其革新精神无疑是值得肯定的，虽然与国外发达民主国家相比较，尚有差距与不足之处，不过选举制度中所彰显的民主政治原则是明确与坚定的。更重要的是，在选举施行方面制定的大量选举法令，在当时的政治法律环境中，非常具有可操作性，对三次国会选举的有效展开与顺利完成实在是功不可没。
其次是国会政治中的腐败问题。曹锟贿选总统的非法行为，一直受到人们激烈的批评，众议院议长吴景濂与众多贿选议员也被时人痛骂为“猪仔议员。“
但是在民主政治早期阶段，贿选现象具有一定的普遍性，也不是中国特有的现象。罗隆基在40年代刊文指出：“英国直到十七与十八世纪，议员依然是买卖品，又何以异于‘猪仔’？英国过去选举场中之黑暗龌龊，较中国民初有过之无不及。那都是宪政演进必经之过程。”直至1885年，英国仍可贿买下议院议员席位。从积极方面来看，它表明军阀对民主政治合法性的认同，虽然他们尽可以诉诸武力夺取选票。国会议员选票的价值受到了重视，民意的份量至少在形式上是不容忽略的。而且更重要的是，民国宪法在1923年10月6日的制定成功，表明经过十多年的民主化试验，在突破总统选举僵局过程中，终于出现了中国政治中难得一见的制度性妥协。吴景濂与多数国会议员经过一年多的努力，通过协商互动，而不是过去常见的抗争互动，不仅彼此之间达成宪政制度选择的妥协，而且与直系形成制宪与总统选举的双赢结局。
在承认选举舞弊现象历史必然性的基础上，更重要的是如何在制度层面完善民主选举，同时在实践的层面不断培养选民的政治素养，让选举政治一次比一次更进步。在这方面，发达民主国家的经验值得借鉴。如英国，19世纪相继推行了三次议会改革，通过重新划定选区、解决议席分配不公问题、扩大选举权、采用秘密投票法等方式改革腐败的选举制度，“1852-1853年，议会两次通过议案，宣称贿买和威胁选民均属刑事犯罪”。
二、国会政治失败的外因论
国会政治最后的失败，更重要的原因还是来自外部。
首先，政治权威性不足。在革命时代产生的第一届国会，代表性狭隘单一，基本上只是一群中下层士绅、知识分子、职业革命家的代表。北洋军人、保守派官僚、地方军绅、资产阶级等一些举足轻重的利益集团，在国会中几乎都没有自己的利益代表。国会自身并没有军事、政治、经济实力，只能依附于各实力派，其政治影响力是有限的与脆弱的，并不具有实质意义上的权威性。
在20年代军阀割据的动荡时局中，与以往不同的是，各实力派纷纷公开介入国会政治，在国会中都有充分代表各自利益的政团，国会一度成为各种政治力量角逐的政治场所。随着直系在第二次直奉战争的失败，国会自然不再为各派所接受。
其次，政治环境不佳。财政危机与内战阴影始终是直系北京政府难以克服的困境。如财政危机竟然涉及到国会日常办公经费的发放。与此同时，直系虽然控制中央政权，但是就全国局势来说，东北的奉系、南方的国民党人，都是挑战直系统治的重要力量。事实上直系北京政府也一直在积极备战，对宪政实施较为忽视。
最后，第二次直奉战争结局的冲击。虽然1923年10月制宪完成后，国会由于派系之争议事陷于停顿，但是如果没有1924年9月开始的第二次直奉战争，以及随后冯玉祥发动的北京政变导致直系中央政权的崩溃，这种现象毕竟只是暂时的。直系北京政府从其自身合法性考虑，一直是不放弃民国法统的。不仅在曹锟执政期间国会一直存在，并且发挥了一定的立法职能。一直到1926年，复出的吴佩孚仍然坚持恢复1923年民国宪法的护宪主张。因此，宪政最后的中断是北京政变与第二次直奉战争影响的结果，具有一定的偶然性。否则以直系一直坚持民国早期宪政制度的政治立场，新的宪政制度至少在形式上勉强维持下去的可能性是有的，中国过渡到初级或有限多元政治模式的可能性也是存在的。
三、国会政治与民主化经验
（一）政治妥协与议会政治
在制度主义者看来，政治制度变迁的实现要通过制度主体的创新行为来实现。“制度创新成功的关键在于新制度能够增进创新集团的利益，同时得到其他行动集团的支持。”当时决定中国政治制度变迁的最重要力量并不是国民党与民国国会，而是袁世凯的北洋政治集团。对于袁世凯这样的实用主义政治人物来说，以较少的代价，攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁世凯在1912年接受共和制度，其实就是建立在这种判断之上。
无论是《临时约法》，还是第一届国会制订的《天坛宪法草案》，在处理行政与立法权力关系时，均设计出一种“立法至上”的政治制度。在这种制度安排下，国会权力极大，完全不受行政、司法权力制约。特别是国会可以行使“倒阁权”，而政府却没有“解散权”。这种制度设计显然违背了权力制衡的原则。在现实政治运作中，一旦政府与国会发生政争时，作为政府的一方并不能合法地解散国会，依法重新举行国会选举，以此来化解政治冲突。最后采取的只能是像袁世凯那样，使用体制外非法的武力方式解散国会。
更重要的是这种“立法至上”的政体模式，完全没有承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益。让政治强人袁世凯放弃实权，甘当虚位元首的想法绝对是不切实际的。
“合理的政治判断所需要的审慎、中庸与妥协精神的养成更需要假以时日。对政治家来说，政治是不精确的艺术，也不仅仅需要技术性的知识，更需要的是实践性的智慧。”在政治妥协方面，表现较为突出的安福国会。主导安福国会的北洋政治精英，多数还是晚清新政派官僚，他们政治立场保守，基本上认同立宪主义。安福国会实用主义政治特色与现代立宪民主的起源地英国颇为相似。“具有现代化取向的保守主义对于激进改革观是一副必要的清醒剂。”
（二）民主转型与议会政治
在1925年之前，除袁世凯短暂地进行威权统治（1914-1916年）和张勋复辟流产之外，中国政治大多数时期内其实正处于民主政治试验阶段。在专制统治转变为民主政治的过程中，政治自由化与政治民主化是有区别的。自由化反映人们享受广泛的公民权，如言论自由及请愿权、新闻及结社自由、公平审判权、通信秘密权等。而民主化则是反映“政治权利”，包括投票及竞选公职的权利。
当代学界一般将民主化进程分为四个阶段：1、旧的专制威权政体解体阶段；2、由旧的专制威权政体向民主政体的转型阶段；3、民主政体的巩固阶段；4、民主政治的成熟阶段。民主转型与民主巩固阶段是民主化进程的核心部分，民主转型是民主制度的创建过程，宪法的制定与宪政制度的实施是民主转型的主要内容，转型是民主化进程中最不稳定的阶段，时刻具有被旧政权颠覆的危险，民主转型是民主政治建设的第一步。
民国早期的自由化是持续存在的，否则无法解释新文化运动成功的制度条件。特别是民国初年的民主转型，从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由，到国会政治的运作与宪法草案制定，经历了一个完整的过程。不仅无可置辩地成为政治民主化的重要内容，而且表明当时的中国实际上正处于从专制政体向民主政体的转型时期，与英美民主国家早期现代化阶段相比较，这一时期的民主转型呈现出许多相似的特点。
（三）政治文化与议会政治
民国早期政治文化变迁中表现出两个显著特点。首先，政治认知上从一开始就出现“民主完美论”的看法。由于当时的政党政治文化不完全是一种民主的政治文化，它更多的表现出党派意识的极端对立、忽略和影响了重要的政治事务。对此人们认为政党政治文化应该是两党对立、公平竞争。还有人认为开国之初，各政党应该牺牲其权利，以政见为重。当国家面临危机时，又应该牺牲政见，以国家为重。
其实这种认知是一种不了解实际政治的肤浅见解。即使在发达的民主国家，政党政治文化虽然表现出宽容、温和、妥协的一面，但是互相攻诘、利益争斗、黑幕交易也是常态，更不要说是在民主化的早期阶段。麦迪逊等人却承认党争是一种正常的政治现象，它合乎人性，根源在于人们利益的差异。
其次是政治情感经历了从“宪政万能论”到“宪政无能论”的转变。从清末新政以来，许多立宪派人士就认为“宪政主义已经成为医治中国各种顽症的唯一的灵丹妙药。”
在这种情感的指引下，人们很难容忍国会政治在实际政治运作中产生的一些弊病，尽管这些问题在同时代的民主国家已经是司空见惯。正式国会成立以后，人们对议会政治的批评不绝于耳，同时也寄托了对民主政治试验的失望，认为各党“所争均无关政见，不过闹党而已。”民众对民国政权的支持相应下降。最终结果是使自由共和国的观念信誉扫地。当时的政治家和一般国人很快得出了国会政治‘万万不能存立’的结论。”
从经验的立场来看，“宪政万能论”或是“宪政无能论”的政治情感取向非常不利于现实的政治实践。经验知识的缺乏，使人们很难全面认识宪政民主政治。曾任北京政府国务总理的颜惠庆在自传中检讨说：“在采用共和制政体中所表现出的急切心情和盲目热情，说明我们并不真正懂得，一个共和国不可能在一天或一年中就成功建立起来，而是需要经过几十年的教育和准备，因为各方面的进步，包括政治的进步，并非可以跳跃式来完成，而是必须脚踏实地一步一步地去完成。” 这样一旦遭遇挫折，人们就会容易丧失对民主政治的信心，转向支持开明专制或者其他类型的极权主义。
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五．网文选录
中华民国宪法
《中华民国宪法》是中华民国的根本法，现今的拥有最高位阶的法律权力。民国35年（1946年）12月25日由制宪国民大会于南京议决通过，民国36年（1947年）1月1日由国民政府公布、同年12月25日施行。主要特色为彰显三民主义与主权在民的理念，明定人民自由权利的保障，规定五权分立的中央政府体制及地方自治制度，明示中央与地方权限划分采取均权制度，并明列基本国策等。
序言与总纲
‘中华民国国民大会受全体国民之付托，依据孙中山先生创立中华民国之遗教，为巩固国权，保障民权，奠定社会安宁，增进人民福利，制定本宪法，颁行全国，永矢咸遵。’
第一章为总纲，规定国体，国土，民族等国家要素。对于国体，宪法明定国家基于三民主义为民有民治民享之民主共和国，国家的主权属于国民全体。宪法对于国民也予以明确定义，即具有中华民国国籍者。对于国土，宪法规定依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。对于国内各民族地位，宪法则规定中国各民族一律平等。最后，总纲将象象征自由平等博爱理念的青天白日满地红旗帜定为国旗以明共和国体。另外，总纲里与宪法草案的重要区别在于宪法没有提及首都。
主权
中华民国主权属于国民全体。
人民权利
人权包括消极权利（即人身权利）和积极权利（即受益权）。
中华民国政府产生之公职人员
总统，国家元首：由国民大会间接选举，—自由地区人民直接选举
国大代表，政权机关，全体国民直接选举，（冻结国民大会，改由自由地区人民直接行使政权）
立法委员–立法机关：全体国民直接选举
监察委员–监察机关：省议会间接选举总统任命，立法院同意
须超出党派之公职人员类别，宪法规定：
法官须超出党派以外
考试委员须超出党派以外
监察委员须超出党派以外
国军—全国陆海空军须超出党派关系以外
中华民国宪法之内阁制规定制度，宪法规定
最高行政机关行政院为最高行政机关，
信任制度，
总统直接任命行政院长；立法院有覆议权和倒阁权
负责制度
行政院对立法院负责
副署制度
总统发布法令须行政院长副署
自由权利
1.人民平等：宪法规定“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。”该说法涉及妇女权利、政教分离、民族平等、阶级平等与党派平等，从而在法律层面规定了父权主义、政教合一、一党专政违宪。
2.人身自由：宪法对人身自由有严格规定，任何司法或警察对人民的拘禁须于24小时内提交法院，并由法院裁决应否羁押。宪法要求未触犯法律者不受任何刑罚，即无律文则无刑罚。
3.居住迁徙自由：宪法明定“人民有居住及迁徙之自由。”
4.工作与财产权利：宪法规定“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”
5.“人民有言论、讲学、著作及出版之自由；人民有秘密通讯之自由。”
6.“人民有信仰宗教之自由。”
7.‘‘人民有集会及结社之自由”。
8.“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”
9.“除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”，“凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障。”
10.释宪实务承认的同属宪法保障的其他权利:隐私权、身体健康权、子女知悉血亲权、契约自由权、环境保护权、名誉权、一般行动自由权、婚姻自由权、性行为自由权等等。
11.中华民国宪法的自由与人权的保障核心价值在于使中华民国国民人格自由发展与健全、人性尊严、个人主体性。
受益权利
1.“六岁至十二岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给。”宪法还额外规定国民教育经费应优先编列，并要求对从事教育卓有成绩的人士提供奖励，对学行俱优无力升学的学生予以补助。
2.“国家为谋社会福利，应实施社会保险制度。人民之老弱残废，无力生活，及受非常灾害者，国家应予以适当之扶助与救济。”对于卫生保健事业等国家福利事业也有详尽规定。
3.“人民具有工作能力者，国家应予以适当之工作机会。”以及 “国家为改良劳工及农民之生活，增进其生产技能，应制定保护劳工及农民之法律，实施保护劳工及农民之政策。妇女儿童从事劳动者，应按其年龄及身体状态，予以特别之保护。”对于劳资纠纷，宪法则规定“劳资双方应本协调合作原则，发展生产事业。劳资纠纷之调解与仲裁，以法律定之。”
4.边疆地区人民受特别保障权。宪法第十三章第六节边疆地区部分明定对于边疆少数民族的教育、文化、交通、水利、卫生，及其他经济、社会事业，给予特殊保障。
参政权利
1.选举、罢免、创制、复决权。
2.应考试服公职之权。
国民大会
国民大会和政府机构之职能与对应政府部门职能，对应美国政府
国民大会行使政权、选举罢免总统、制定修改宪法、决定国土变更宪法会议–
国家元首：总统
行政院：行政内阁
立法院：制定修改法律、同意重要决议、覆议行政院决议——–众议院–
司法院：司法审判、释法、惩戒——–最高法院
考试院铨叙、保障、抚恤、任免、考核、级俸–
监察院弹劾、纠举、审议
总统
采取内阁制和虚位总统。总统任免事项均须得立法院或监察院同意，且其签署之命令需得到行政院长副署，故为虚位。
五院政府
五院均为政府机关，并非议会。
立法院脱离国民大会制约，也不仅仅成为治权机关。
国家体制
依据宪法，中华民国为地方自治的单一制主权国家。凡属省县之事务由省县处理。中央集权、地方分权、中央对地方监督。
人民四权
基本国策
宪法实施与修改
1.由国民大会代表总额五分之一之提议，三分之二之出席，及出席代表四分之三之决议，得修改之。
2.由立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，拟定宪法修正案，提请国民大会复决。
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六．网文选录
中华民国宪法纵观
中华民国宪法，简称宪法，是中华民国根本法，法理上拥有最崇高的法律位阶，凌驾于一切法律与命令之上。民国35年（1946年）12月25日由制宪国民大会于南京议决通过，民国36年（1947年）1月1日由国民政府公布、同年12月25日施行。
其主要特色为彰显三民主义与主权在民的理念，明定人民自由权利的保障，规定五权分立的中央政府体制及地方自治制度，明示中央与地方权限划分采取均权制度，并明列基本国策等等。
中华民国宪法为中华民国建国以来第三部宪制性法律，取代了之前的《中华民国训政时期约法》。然而在该宪法施行前，国共内战全面爆发，国民大会因而在民国37年（1948年）制定《动员戡乱时期临时条款》，做为战时的宪法附属条款；但随着中华民国在民国38年（1949年）后因国共内战失去对中国大陆的治权、以及有效统治区域限缩至台澎金马，该条款的适用时间不断被延长，而致宪政的实施有名无实。至民国80年（1991年），国民大会始废止《动员戡乱时期临时条款》，并同时在宪法本文之外再另增订《中华民国宪法增修条文》、以及冻结部分宪法本文，以因应当前国情，已经过7次修订。依照中华民国政府实施的宪政现况，就算身为国会的立法院都不能随意变动《宪法》的法律条文，只能提出“宪法修正案”，经立法委员议决通过后交公民投票复决，始生效力。
中华民国宪法及其增修条文的核心价值为：民主制度、法治规范、自由与人权保障、政府机关相互制衡、关怀妇女与弱势以及少数族群、生态环境保护、社会福利与救助、义务教育实施、农业与科技以及经济发展。
民国初年立宪：中华民国临时约法、天坛宪草、中华民国约法、安福宪法和1923年中华民国宪法。
辛亥革命后，中华民国于1912年1月1日在南京宣告成立，刚从一个君主专制国家走向民国时期，一切都发生得太快太突然，法律制度都还没有健全，社会秩序也尚未稳定，直到1912年3月8日，才由当时位于南京的临时参议院通过《中华民国临时约法》，又名临时约法、民元约法。3月11日，当时的孙中山公布临时约法的施行，将其作为国家的临时基本法，并于当时的中华民国临时大总统袁世凯就任临时生效，《中华民国临时约法》是中国历朝历代首次将“主权在民”的思想立入法规。
两年后，以临时约法为基础，《中华民国宪法草案》（又称天坛宪草）由第一届国会提出，该草案为北洋政府为制定《中华民国宪法》而起草的第一部宪法草案，《天坛宪草》基本上为《临时约法》增订版，采用三权分立宪法原则。但当时国民党与总统袁世凯在制宪问题上有分歧，袁世凯提案主张扩大总统权限，以利政务统一，但国会将大总统的提案置于勿庸讨论之境地。在这种情况下，袁世凯通电全国各省都督及民政长官，对《天坛宪草》表示反对，各省都督及民政长官都支持袁世凯的意见，并于民国三年(1914年)将国会解散，于5月1日公布自己的《中华民国约法》（袁记约法，当时又称作《民国三年约法》，简称《民三约法》）。
民国8年（1919年）段祺瑞执政期间中华民国第二届国会提出过一部《中华民国宪法草案》（八年草案），民国12年（1923年）曹锟任中华民国大总统期间公布一部《中华民国宪法》（曹锟宪法），民国14年（1925年）段祺瑞再次执政时又提出过一部《中华民国宪法草案》（十四年草案）。
训政时期立宪
训政时期宪法制定经过
1936年5月 宪草起草委员会 参与：中国国民党 成果：五五宪法草案
1940年3月 宪政期成会 参与：中国国民党，中国共产党, 民主党派.成果：期成宪草
1943年11月 宪政实施协进会 参与：中国国民党，中国共产党, 民主党派.成果：修改意见
1946年1月 政治协商会议 参与：中国国民党，中国共产党, 民主党派.成果：宪草决议案
1946年4月 宪草审议委员会 参与：中国国民党，中国共产党, 民主党派.成果：政协宪草
1946年12月 制宪国民大会 参与：中国国民党，中国民主社会党，中国青年党
成果：政协宪草斟酌微改后正式宪法
五五宪草
民国17年（1928年）中国国民党统一中国后于10月3日由中国国民党中央常务委员会通过了《训政纲领》。
在民国20年（1931年）5月5日召开的国民大会中通过了《中华民国训政时期约法》。在这部约法中，三民主义作为国家基本思想和行政、立法、司法、考试、监察五权分立的国家组织方法被确定。这部约法于同年6月1日开始施行。
民国25年（1936年）5月5日国民政府公布了《中华民国宪法草案》（五五宪草）。
1937年5月18日，国民政府公布《中华民国宪法草案》，是今天《中华民国宪法》的雏形，它本来应该在预定同年召开之制宪国民大会通过，但大会因日本入侵东北及隔年爆发的抗日战争延宕而未能如期召开。
期成宪草
民国27年（1938年）秋，抗日战争期间国民政府为集思广益，团结力量，在武汉成立政治协商机关国民参政会，参政会依照左舜生，张君劢等人意见，成立包括中国国民党、中国共产党、民主党派人士在内的宪政期成会以修改五五宪草。其修正后宪草名为为期成宪草。期成宪草的主要变动是增加国民大会议政会，作为国民大会闭会期间的政权机关，宪草逐渐偏向三权分立模式。
民国32年（1943年），因国民党五届十一中全会决定战争胜利后立即召开制宪国民大会，故国防最高委员会决定成立容纳国共两党和民主党派的宪政实施协进会再度修改五五宪草。因参加者多为国民党中央委员及国民党籍参政员等，故对五五宪草修改较小。
政协宪草
民国34年（1945年）抗日战争胜利后，国民政府依据《国民政府建国大纲》着手推进宪政的实施；同年10月10日，作为领导抗战成功的执政党中国国民党与最大的反对党中国共产党在重庆协商并签立“双十协定”，确定以军队国家化、政治民主化、党派平等、地方自治之途径达到和平民主建国，尽速召开政治协商会议，商讨制宪事宜。
民国35年（1946年）1月10日至31日，国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、无党派人士9人等38位代表在重庆召开政治协商会议，通过政府改组案、和平建国纲领案、军事问题案、国民大会案、协定五五宪草的修改原则12项，并决定组织宪草审议委员会。政协决议案之宪法草案部分依据中共建议和要求，较大幅度修改了五五宪草。依照政协决议，国民大会成为无形机构，立法院直接民选产生，监察院职权扩大，且地方制度称为联邦体制，省得制定省宪。因政协宪草远离孙中山五权宪法理论，因而触犯了国民党党章引起国民党内部较大反弹；随后的国民党六届二中全会则提议恢复五五宪草，并因此事酿成了国共之间的严重政治摩擦。
1946（民国三十五年）国共两党宪草争执与结果
人权保障—–中国国民党观点：间接。中国共产党观点：直接。
最终宪法：间接
政体————中国国民党观点：总统制。中国共产党观点：内阁制。
最终宪法：内阁制
国民大会——中国国民党观点：有形国大。中国共产党观点：无形国大。
最终宪法：职权限缩之有形国大
国民大会职权——– 中国国民党观点：选举、罢免、创制、复决选举、罢免
中国共产党观点：暂有选举、罢免，创制、复决
最终宪法：延后实施行
政院负责—-中国国民党观点：对总统负责
中国共产党观点：对立法院负责
最终宪法：对立法院负责
立法委员选举 中国国民党观点：国民大会选举
中国共产党观点：人民直选
最终宪法：人民直选
司法行政权—-中国国民党观点：属于司法院
中国共产党观点：不属于司法院
最终宪法：宪法未明定，但由法律规定属司法院
监察院同意权—中国国民党观点：无需同意权
中国共产党观点：有同意权
最终宪法：有同意权
监察委员选举—中国国民党观点：国民大会选举
中国共产党观点：省议会选举
最终宪法：省议会选举
地方制度—中国国民党观点：县自治，省联络中央与县
中国共产党观点：联邦省宪
最终宪法：省县自治，中央得制定自治通则
宪法修改 —–中国国民党观点：有形国大
中国共产党观点：无形国大
最终宪法：职权限缩之有形国大
政协会议闭幕后，依决议成立宪草审议委员会，经中共代表周恩来和国民党王世杰推荐，民社党的张君劢主持起草了这份《中华民国宪法草案》，保留了三民主义的基本思想并贯彻政协宪草决议案内容，落实民有民治民享之民主共和国，以及内阁制之民主宪政等精神。宪草期间中共代表与张君劢多次私下协商宪草问题，并在达成一致后再提交审议会审议。但中共因解放区独立要求地方法官民选问题，以及行政院等问题，而对宪草审议委员会四月底的宪法草案仍持保留意见。又加上此时国共军事冲突扩大，宪草审议工作从此未能继续。故四月底政协宪草版本为制宪国民大会实际开始审议时之蓝本。
制宪国民大会
民国35年（1946年）10月，随着抗日战争的结束，国共军事冲突扩大，且国民党政府对于开增共产党代表的名额数与共产党产生分歧。
自1931年至抗战结束，国民政府皆使用《中华民国训政时期约法》，至1947年《中华民国宪法》实施后才自然废止。起初，国民政府召开了国民大会，但此举遭到中共的反对，更加深了双方的冲突。11月15日，制宪国民大会在南京招开，即使中国共产全员缺席，制宪国大代表仍超过法定人数。
11月28日，国民政府主席蒋中正提出了《中华民国宪法草案》，该草案是基于政协宪草蓝本，也就是于是1946年（民国35年）国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党和无党派社会贤达人士在政治协商会议和宪法草案审议委员会上制定的宪法草案。而当时的大会主席团的主席为胡适。
依照程序，宪草审议要举行三读会。政协宪草内容和孙中山五权宪法的理论有所差异，而当时与会的国民党代表大多是信奉五权宪法，因此，在一读会的第一个星期，就将政协宪草改回五五宪草的样式。但此时，中国民主社会党主席蒋匀田对于政协宪草的改变感到不满，表示将离席抗议，国民党蒋中正总裁只好试着说服当时支持政协宪草改向五权宪法样式的国民党代表，才使政协宪草的内容改回原本的模样。
民国35年（1946年）12月25日，《中华民国宪法》经国大三读通过，于当天闭幕式中由大会主席吴敬恒（稚晖）递交国民政府主席蒋中正，并咨请于民国36年（1947年）元旦公布、于同年12月25日施行。自此，中华民国结束训政时期，正式进入宪政时代。
1947年，国民政府在南海画十一段线时，为了纪念新宪法，将中沙群岛一个暗沙命名为宪法暗沙，宪法暗沙主岛命名为民主礁。民国52年（1963年），行政院定每年12月25日为行宪纪念日。
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七．网文选录
张博树：民国宪法 ——–兼论民族国家与民主政治两大历史任务的相互缠绕
2020
代议制度是制度现代化的重要组成部分。中国代议制度的产生并非始于民国，晚清资政院和咨议局已经具备代议制度的雏形，但民国早期是中国议会制度的重要实验期。国会和地方议会被界定为民意机构，在共和体制下更是民权的象征，肩负立法和监督行政权的重责。
国会合法性及运作分析
中华民国首届国会
中华民国首届国会诞生于1913年4月8日，虽搞出了一部最不合时宜的宪草，但国会本身的合法性却最充分。何也？盖因首届国会在南北统一局面下产生，其选举比较充分地体现了主权在民的共和理念，相对而言也比较干净，在这几层意义上，中华民国首届国会都是成功的，开中国现代政治文明之先河。
让我们引用几个数字：首届国会选举，全国选民达4300万，平均每省约190万（以22省计），这当然不是今天意义上的普选，选民有财产、性别、教育程度上的限制。但欧美各国早期现代化进程存在同样的现象，美国1787年制宪会议后，各州拥有选举权者仅限白人、男性和有财产的公民，有些州，全部成年男人中享有选举权的仅占10%左右，而民国首届国会选举选民则超过全国人口的10%。与清末咨议局议员选举相比较，民国首届国会议员的选举之进步同样清晰可见：就选民财产限制言，清末咨议局选举规定为不低于5000元，民国首届国会规定不低于500元，门槛大大放宽；就教育程度言，咨议局选举规定中学毕业方可登记为选民，民国首届国会规定小学毕业即可；就选民年龄言，咨议局选举规定选民不低于25岁、候选人不低于30岁，民国首届国会则分别改为不低于21岁和25岁（当然，仅限于男性）。清末咨议局选举选民人数只占全国人口约0.4%，而3年后民国首届国会选举选民人数已占全国人口的约10.5%，正是上述限制条件改变的结果。
选举程序，清末咨议局和民初首届国会均采用复式选举，即先由选民选出多于定额数倍或数十倍的候选人，是为直接选举；再由候选人互选而产生最终的定额议员，是为间接选举。比如陕西省选咨议局议员时，曾初选660人做候选人，再互选决定66名正式议员。到了民国，奉天省应产生16位国会众议员，选民先直接选举产生800位候选人，再由这800人互选16人进众议院。 就中国人而言，这些当然都是从未有过的民主、民权实践，足令今人遐想。
选举自然离不开政党。规范意义上的民主社会政党，指一定数量具有相同或相近政治见解的公民之集合，藉此表达共同政见并推荐候选人参与公权力运作，但民初中国政党尚处于萌芽期，不能完全用这个标准衡量之。台湾学者张玉法有专书《民国初年的政党》，据该书统计，辛亥革命爆发后至1913年底，中国各地涌现出各类党（会）682个，其中政治类党（会）达312个，之所以有些政治性团体没有称“党”而用“会”代之，不过由于“党”这个词在中国传统中并非褒义。而在312个政治性党（会）中，具有健全政纲或某一方面具体政纲者35个，目的只在促进或维护共和政体者66个，志在促进地方政治者44个，属于议员俱乐部性质者11个，专事提倡社会主义者4个，争取女权者15个，如此等等。(5) 我们可以从这些数字体味那个转型年代的活跃，各色人等（革命者、立宪派、实业人士、教育家、律师、乡间士绅等等），无论穿西服还是穿马褂，出身新学还是旧学阁老，人人皆可组党，人人皆可议政，社会参与颇有井喷之势。这是刚刚剪掉辫子、民国精神生命的勃发期，看上去乱糟糟的，却蕴涵着转型的动力和希望。后梁启超主张建大党，国会斗争需要也促成国民党、进步党两大政党的整合。孙文二次革命后袁政府开始限制党（会）发展，持有激烈主张者被取缔，民初党（会）活动才走向平缓。
就首届国会内部言，国民党、进步党本来都主张政党内阁，但一个仍然激进，一个相对保守，形成互掐局面，此乃时势使然，亦暴露了两党均不成熟。分裂型而非共识型政党结构是中华民国首届国会的特征，也是它的不幸。分裂型政党结构意味着国会中的不同政党有深刻的政见冲突甚至不可调和，国民党和进步党正是如此。首届国会议员普遍年轻、 缺乏政治经验、不懂得相互妥协，亦加重了不同党派之间的对立。两党和袁世凯之间的不等边三角关系尤其造成早期民国政治的波涛汹涌，宋教仁的被暗杀、孙文的院外革命、袁世凯的绝命反击终于导致国民党的被取缔和首届国会政治的名存实亡。
安福国会
民国宪制一大特点，是其法统的非连续性。1918年8月问世的“安福国会”即如此，它并非1913年首届国会之继承，而完全另起炉灶，系由新的临时参议院制定新的国会组织法和选举法，再据新选举法产生之新国会。
段祺瑞粉碎张勋的复辟梦后，与梁启超联手，而梁力主不再恢复已被解散的旧国会（首届国会），新国会亦当缩小规模，原因都在梁深恶国民党，惧激进派在国会继续为乱，冀望新国会中研究系（进步党转化而来）独占鳌头，以实现梁的“保育、引导加监督”之转型理想（过去对象是袁，如今对象是段）。段同样不喜国民党，在重造国会问题上自然一拍即合。论者可以批评重造国会没有任何法理支撑，但重造行动本身又是旧国会深刻矛盾的延伸后果，这才是民国宪制非连续性的历史可理解性所在，历史因果往往就是这样相互缠绕。
新国会产生时南北呈分裂状态，自然被西南各叛省抵制，合法性又弱于首届国会。就组织架构言，新国会同样维持参众两院制，但规模略小，参议院由首届国会的274人，缩小为新国会的168人，众议院则由首届国会的596人缩小为现在的408人。议员选举亦仍采用复式选举，但参议院选民标准大大提高，以致各省人口总数与选民人数核算，参议院仅得0.056%。比如直隶省人口2731万，参议院选民仅7263人，占比0.026%；浙江省人口2290万，参议院选民达15268人，算多的，占比亦不过0,066%，而众议院全国人口与选民之比则为14.88%，远高于参议院选民。 这当然凸显了新国会之参议院的精英主义色彩，可谓精英选精英，为的是实现梁启超的“保育主义”理想（卓如乃新国会选举制度的主要设计者）。然而，选举结果却完全出乎梁氏预料，梁的研究系在竞选中也最终惨败。何也？这就涉及到新国会最令人诟病的方面：选举腐败。
贿选，首届国会选举中已经出现，但不算严重，我们可以把它理解为晚清“买官”现象的某种延伸（民国初起，很多人并不知“议员”为何物，仍视为“官”），但到了1918年的新国会选举，贿选却成了有组织、大规模的行动，罪魁祸首乃一北洋军人、段祺瑞手下红人徐树铮。
徐树铮精明干练，野心勃勃，谈不上有政治理念和特定意识形态追求，却极看重权力。国会有立法权、弹劾权，虽未必实打实，毕竟也是国字号“权力”，值得为此花钱争取。1917年冬临时参议院开幕后，北京安福胡同的一所宅院成为议员们联络感情的场所。徐树铮本人并非议员，但他抓住议长王揖唐，办起了“安福俱乐部”，所谓“安福系”和后来的“安福国会”悉由此而来。徐树铮骨子里看不起梁启超、汤化龙一类文人，当然不想让他们垄断未来国会，但民国早期国会选举是有竞争、靠竞选的（这与后来国民党、共产党靠组织手段操控选举完全不同），安福系何以能竞争过研究系的大知识分子？一个字：钱。为了筹足“竞选费用”，徐树铮一方面拉拢另一派系“交通系”，梁士怡、曹汝霖、叶恭绰等“交通系”大佬纷纷解囊；一方面联络各地督军赞助；甚至买卖鸦片、挪用盐税，总之无所不用其极。有了钱，就可以购买选票。贿赂选民，此为主要手段。据载，“徐的策略是中央与地方分头进行。中央选举重点在学界（第一部），有10个名额，安福系以10万元争取，平均每人一万元。办法是派人分头接洽贿买，先选定对象，向王揖唐报告，王转报徐树铮裁定，即进行交易。中央第一部有选票的共计448人，每票价格200~400元，平均300元，估计需要13万元。传说安福系一共买了350余票，用去10万余元。地方上的贿选费用是每省10万元，以山东为例，该省4道为4个选区，每区分配15000元。凡是复选候选人，每人均发给一定数目的‘运动费’，胶东区1800元，济南区2100元，济宁区2300元，东临区2400元。有人从北京回乡竞选，每人给1000元路费。”(8) 徐树铮甚至向各省督军直接指定候选人，然后共同操作贿买，务必让指定候选人当选。据说，参加选举的17省，徐可直接影响者高达13省。(9) 反映到两院议席上，参议院当选的144名议员，安福系占了99名，研究系仅3名；众议院328名当选议员中，安福系236名，研究系18名。安福系大胜，研究系惨败。徐树铮彻底终结了知识分子们用国会引导、改造军阀的理想，这样选出的国会也自然成为军阀手中的工具、玩物。
首届国会的再度复会
1920年7月，直皖战争爆发，久经战阵的吴佩孚大军在河北力克皖系新军，奉系张作霖又出兵助直，直奉两军接管北京，段祺瑞不得不通电辞职，安福系彻底倒台。鉴于广州军政府总裁岑春煊等宣言解职、希望恢复国会、谋求南北统一，北京大总统徐世昌于1920年10月底令内政部依据民国元年国会组织法筹办新一届国会选举的准备工作。但这个命令遭到南方护法军政府大元帅孙文和浙江、湖北、江西等地督军的反对，“新新国会”最终流产。1922年4月，直奉战争又起，直胜奉败，5月，吴佩孚给徐世昌发密电，提出解决时局的办法有二：恢复旧国会，是为“常法”，召开国是会议，是为“变法”，“常法”之利，在有法律根据、手续便利、可以较快促成全国统一，故宜取。(10) 6月初，徐世昌辞职，直系迎请黎元洪复大总统职（6月12日），而黎上任第二天即发布命令，撤销5年前也即民国六年（1917年）6月13日的解散国会令，宣布首届国会将于8月1日复会（日期模仿的亦是6年前即1916年国会复会之日）。旧国会已两度被解散（1913年11月、1917年6月），现再度“重光”，岂不令人动容？
然而，再度复会的旧国会并没有真的“慰国民之希望”，原因自然不在旧国会本身，而在控制政局的新掌权者。直系头号人物、坐镇保定的曹锟此时已燃起当总统的热望，亦担心直系中坚、驻节洛阳的吴佩孚功高盖主，尾大不掉，二人间隙已生。曹设计了周密的问鼎计划，先策动倒阁（推倒黎元洪复职后的第一届内阁张绍曾内阁），又通过国会内的拥曹议员迫黎元洪大总统去职，甚至派冯玉祥、王怀庆等直军将领佩刀去总统府“索饷”、派“公民团”围攻黎氏位于北京东厂胡同的私宅捣乱，直至给黎宅断水断电，最终迫使黎元洪逃往天津、交出总统印信，可谓用尽流氓手段。此事发生于1923年6月。接着，就是众所周知之“曹锟贿选”丑剧的上演。鉴于国会已经分裂，拥曹派议员与反曹派议员互相攻讦，不少反曹派议员离京南下，为了凑足选总统法定人数，曹氏以“甘石桥俱乐部”名义进行操作，以每票5000元至10000元吸引议员投票，被贿赂议员达500余人，人数还不够，又约定只要出席会议，不投票也送5000元。10月5日，总统选举会总算在北京象坊桥众议院会场举行，曹锟得票480张，超过参会议员总数的四分之三，如愿“当选”中华民国新一届大总统，那些投票议员也由此获得“猪仔议员”的恶名。这当然是民国史上的丑恶记录。好在“议员中也有洁身自好者，如浙江籍众议员邵瑞鹏领得5000元一张支票后，随即赴津将支票正反两面翻拍成照片多份，分发京外，并于10月3日向京师地方检察厅告发，请其进行侦查起诉，以‘为国家立纪纲，为国会保尊严，为议员争人格’”，虽不会有结果，终留下一份响当当的记录以平衡丑陋者。
首届国会再度复会的唯一正面结果是终于完成并推出了《中华民国宪法》的正式文本。时人称此宪法为“曹锟宪法”或“贿选宪法”，不无贬义，其实从1913年起草《天坛宪草》到1923年10月10日宪法正式公布，这个中华民国首部宪法的诞生竟然经历了10多个年头，可谓历尽艰辛。1924年9月，第二次直奉战争爆发，10月23日，冯玉祥倒戈杀回北京，囚大总统曹锟于中南海，逐废帝溥仪出紫禁城。11月21日，段祺瑞在各方拥戴下发表通电，宣布就任中华民国临时执政。“临时执政”何意？另起炉灶、不再承认前朝政府之合法性矣。段执政呼吁召开两种会议，一曰“善后会议”，以解时局纠纷；一曰“国民代表会议”，以定未来国是。此“两会完成之日，即祺瑞卸责之时”。总之，一切又要从头开始了。临时执政，意味着民国宪制法统的再次中断。
南方政府
南方政府与早期国会政治的关系。这种关系可以一言以蔽之曰：作为叛乱政府，南方代表着对北方合法政府的不断否定和冲击。而南方政府内部也动荡不断。
孙文1917年7月抵达广州另立“军政府”，乃是以“护法”（护民元约法）的名义。在德国政府秘密资助下，孙文动员130余位旧国会议员南下广州组成“非常国会”，这个“国会”当然是自封的，从人数上就很难说合法（旧国会参众两院共870人，来广州者不足五分之一）。根据孙文的需要，“非常国会”通过《护法军政府组织大纲》，规定军政府设大元帅1人、元帅3人，在《临时约法》未恢复之前，大元帅行使中华民国元首职责，对外代表中华民国。“大纲”未设内阁总理，大元帅也无需对“非常国会”负责。元帅仅对大元帅起协助作用，并无参与决定之权。这样，护法军政府的大元帅是作为高度集权的独断者设计的。论者可以善意地推测这种安排同样出于特殊时期之需要，正如1914年袁世凯搞的那个权威主义新约法。问题在于孙文并没有自己的北洋六镇，他这个“大元帅”不过空架子而已。广西陆荣廷、云南唐继尧两路军阀虽支持“护法”，但不会买孙文大权独揽的账，“军政府组织大纲”规定的3位元帅，两个位子是给陆、唐的，二人竟拒绝接受。第三个位子留给海军司令程璧光，程也无意就任，迫使“大纲”把3名元帅改成了两名。
孙文的专权不但导致和滇桂实力派矛盾的上升， 也引起军政府内部“中间势力”（程璧光、唐绍仪、伍廷芳等）的不满，改组军政府的呼声渐起。政府改组要通过国会，“非常国会”于1918年5月4日以97票对27票通过《修正军政府组织法案》，改原来的大元帅独断制为政务总裁合议制，孙文极愤怒，当天即发表宣言“斥责武人争雄”。 其实，这个“修正案”在“非常国会”范围内是合法之举，一定程度上增加了政府的民主成分，也是议员们第一次对孙文说“不”。5月20日，“非常国会”选举7人担任总裁，包括岑春煊、伍廷芳、陆荣廷、唐继尧等，孙文名列第四，次日，孙发表《辞大元帅职临行通电》，怒而离开广州赴上海。
孙文再回到广州已是两年半后的1920年11月下旬。期间广州的“非常国会”曾经改为“正式国会”（以对应北京出现的“安福国会”，为分庭抗礼之表示），这个“正式国会”也曾宣布继续旧国会的制宪工作，但由于法定人数不足、后又发生分裂等原因，最终一无所成。1920年10月24日岑春煊等宣布辞去总裁职务、结束军政府，孙文很快即以总裁名义宣布恢复军政府，那时他还没有回到广州。到1921年元旦，孙文提出军政府已经不够，“广州此时实有建立正式政府之必要”，实则要变“总裁”为“大总统”矣。于是“非常国会”再组，专议这个问题，经一个多月激烈辩论，终于按照孙文意愿推出《中华民国政府组织大纲》（1921年4月7日）。“大纲”极简，竟至只有7条条文：大总统由非常国会选举，以投票过半者当选；大总统总览政务，任免文武官吏，统率海陆军；大总统对外代表中华民国……。 “大纲”同样不设内阁，亦没有任何制约大总统的规定，再次推出一个独断式“担纲者”的制度设计。
更令人瞠目结舌的是，“非常国会”在通过这个“大纲”的当天，就匆匆举行了总统选举。为什么？反对声众，恐夜长梦多也。据载当晚孙文在广东省财政厅宴请国会议员，演说中即强调“选举总统之刻不容缓”，“议员吕複起而置驳，孙愤极，至以席上之酒壶掷击”。孙党还对反对立刻选举的议员大打出手，有当事者白逾桓记载“7日与同仁（指反对选举之议员）在新世界宴客，商议进行方法，席散外出，即有张继、田桐、居正等率领暴徒百余人，暗伏两旁草地，用铁杵乱击来客，狄君楼海被击伏地下，身受重伤，至今性命堪虞，桓次出，亦被暴徒围击头面胸臂，血肉横飞，幸得洪（兆麟）师长兵士营救，得以不死……”。 香港《华字日报》4月9日更报道“此次选举总统，固藉华侨电报以为鼓吹，近日复以华侨名义，组织锄奸团，谓选举总统实为应付时局之必要，如有意图破坏着者，即是北方奸细，决以强硬对付云云”。看来革命党不改草莽本色，必要时仍会拿出铁血的一套。北洋军阀用武力加金钱迫国会就范，前已论及；南方政府在使用暴力、金钱胁迫议员方面亦毫不逊色。 后者当然非国共官史所愿承认，但真实的历史想必更近于此。可叹。
1922年6月，黎元洪复大总统职并宣布要恢复首届国会法统，本以“护法”为名组建南方政府的孙文却发表对外宣言，称广东政府才是“中国事实上、法律上之唯一政府”。 6月8日，“非常国会”通过决议，“咨请政府宣布黎元洪解散国会、徐世昌窃据北京大总统毁法乱国之罪，并请明令拿办，明正典刑，以张国法”， 把1917年以来的历届北京政府及其大总统全部否掉。事实上，这正是孙文本人的立场，不过原来打着“护法”的名义，现在连这个名义也不要了。但是，天有不测风云，让孙文想不到的是，仅仅过了几天（6月16日），粤军总指挥叶举竟率部包围总统府要求孙文下野，背景是前些时吴佩孚曾呼吁北方徐世昌、南方孙中山同时辞去总统，以图国家统一，现徐已下台，孙亦当卸位，孙拒绝之，故有16日之兵变。仓惶中，孙只身逃走，留下全部50名卫队士兵保护妻子宋庆龄，两天后孙与爱妻终于会合。在永丰舰上，孙文得前来救驾的蒋介石协助，与叛军相持50余天，但其他主力战舰均已倒戈，孙呼吁列强干预亦无结果，不得已于8月9日放弃广州、乘船赴香港转往上海。这个“大总统”只干了一年半不到，就被迫再度流亡。等到1923年2月孙又一次回到广州时，他已经和苏联代表深谈、达成协议而有了新的计划和打算，“党治”时代就要来了。
若干经典宪法、宪草的比较
据时人理解，国会的主要职责之一就是制定宪法。其实不止国会，当时很多贤人志士参与过宪草的设计，提出不同宪草文本。无论观点如何，这些文献反映20世纪第一个25年一代中国人对宪政的理解与追求宪政的思想历程，和后来国共两党、特别是中共的御用制宪相对比，尤凸显其价值、意义。
民元约法（1912）
民元约法即《临时约法》，“破天荒第一次确定了中国的共和政体原则，是现代中国重要的宪法文件，但由于它是专为限定未来大总统袁世凯而设计、而推出，这个文件又是导致后来一系列痛苦政争的根源”。——这是谈约法的缘起和后果。当时的革命党人过于简单、急迫，又拘泥于对西方政制的机械理解，认为民意机构约束大总统天经地义，民初之窘境、国家之危难、转型中国之真正需要却未能充分领会，故有此过。但《临时约法》毕竟是结束帝制、走向共和之第一部确定主权在民原则的宪法性文件，其第一条即宣称“中华民国由中华人民组织之”，第二条称“中华民国主权，属于国民全体”，正面意义仍应肯定。
如果从专业角度看，该约法存在若干瑕疵。首先，约法为限制总统权力而定，在行政机构中另设国务员，且赋予国务员副署之责，但国务员权力来自何方？对谁负责？约法并未明确。由此又影响到国会与行政机构的关系：在经典内阁制框架内，行政首脑由国会多数党产生，对国会负责；为使双方平衡制约，国会有不信任权以监督行政，内阁有解散国会、诉诸民意重新大选之权以为反制。但这些规定《临时约法》全无，作为宪法文献是重大缺陷，如论者所评“约法虽具有责任内阁制之精神，而实未备责任内阁制之体用”。
国民党宪法全案（1913）
《临时约法》只是临时性宪法文献，1913年2月国会选举、议员产生后，制定一部正式宪法就成了朝野关注的大事。为促进此事顺利进行、避免4月开幕后国会陷入党争，已经形成的议会四大政党（国民党，共和党，民主党，统一党，后三者后合组进步党），各推贤士共18人组成“各政党宪法讨论会”，于2月4日至4月1日在北京举行多次讨论。讨论会并未消除国会开幕后激烈之党争，也未能解决制宪问题上的深刻分歧。
现在看《国民党宪法全案》，此应为讨论会基础上国民党方面形成的宪法大纲。国民党主采取“形质俱备主义”、“单一国主义”、“相对的三权分立主义”（这一主张在后来的修正案第一条中改为“国会政府主义”）。
“国会政府主义”是该方案的关键词，强调国会对行政、司法的优先性。这个思路当然是《临时约法》的延续。那么国会如何组成？大纲主取两院制，以“防止一院之轻率专横”；具体组织，“参议院宜吸收社会上各种特殊势力，众议院宜吸收国民一般势力。所谓社会上特殊势力者，以民主论，首为地方团体，次为职业团体，又次为学术团体。地方团体，发达一地方之生活。职业团体，主持一种职业之发展，其活动之方向，于利害之关系，皆非一般国民所共同，而其生活能力之发达，又特为显著。学术团体主持一国之文化，其精神之发达，特出一般国民之上。凡此者，皆与社会上有优越显特之势力者也，不可不缩而收之参议院。故参议院宜由前述三种团体选出之……。众议院代表国民一般之势力者也，故其议员，应比例全国人口，由一般国民选出之。” 革命党人关于国会参议院的设计，竟提出这样一个精英主义的构成原则，是该方案的亮点。百年后之今日世界正遭受民粹主义之苦，大众民主暴露的某些弊端也正在引起人们的反思。中国民主事业的追求者在总结成熟民主国家的经验教训、思考未来民主中国宪制选择时，我们先人的智慧显然仍具有启发性。
关于大总统，“全案”认为其与国会、法院一样都是“主动机关”，换言之，理论上大总统并没有作为虚位角色加以闲置或仅做象征化处理；但“全案”强调作为“主动机关”，大总统需要“制限机关”制约之，“所谓制限机关者，主动机关行使权力，必经由此机关而后有效”之意。“制限机关”由谁组成？首先指国务员，“大总统行使行政权，必经国务员之赞襄，国务员任赞襄之责”；其次，“宜仿法参事院、日本枢密院之意，设顾问院，亦作为行政权之一种制限机关，凡重大国政，大总统必先征集顾问院之意见，其意见虽无强制之效力，而咨询则为必要之条件，盖大总统、国务员职在执行政务，万机丛杂，绝少审虑之暇，身居冲要，尤易陷于感情之偏，故宜旁设一合议机关，凡有重大行政事务，先经其详慎考虑，而后决行，庶免轻率之弊”。这个设计本算周祥，但在后来的修正案第三条中却删除之，称“盖既设合议制，责任政府，凡重大事件，必经审议而后行”，“若复设顾问院，未免牵延过甚，徒增冗员，毫无实益”。
大总统的选举，国民党方案也做了颇有意思的讨论。“全案”问：“大总统应直接选举，拟间接选举？直接选举，则大总统之发生，直接根据于人民，为总统者，将以对民负责为口实，以人民为后盾，以陵抗国会，总统之权，失之过强。且以我国广土众民，民德未纯，国会议员，既未能取直接选举，自无论总统矣。间接选举，又有二法，一以国会为选举机关，一由全国选出选举人组织选举会。前制仿自法国，自一面言之，选举人之范围过狭，易为他人威胁利诱，国民真意，恐难表现；自他面言之，总统发生，操之国会，国会势足挟制总统，总统必至仰承国会鼻息，即权限内之作为，亦难自由判断。此其弊，法国盖验之。故宪法学者多不谓然，吾国未可效也。后制行之北美，绝无国会选举之二弊，然亦未能尽效，盖美制虽非直接选举，而其选举人决不许上下两院议员充之，总统仍为人民间接所选，故对于人民负责任也，总统对国会之关系，理论上有过强之嫌，事实上有隔阂之患，此其弊也。吾国选举总统，宜取法美二制而参酌之。以国会议员及最上级地方自治团体之议员为选举人，组织选举会，庶几专由国会选举之弊，与夫不许国会参加之弊，皆可免除。且假手现存机关，无须专选选举人，于手续费用节约不鲜，此尤优于美制矣。” 这番讨论显示出国民党大纲起草者有遍采各国宪法所长、超越欧美之雄心；指出“总统发生，操之国会，国会势足挟制总统，总统必至仰承国会鼻息，即权限内之作为，亦难自由判断”，更是难能可贵；其主张的“以国会议员及最上级地方自治团体之议员为选举人组织选举会”之法本来相当不错， 可叹的是，在后来的修正案中，国民党又删掉了地方议员参加总统选举的条文，理由是“地方团体之议员，重于地方观念，恐有以地方利益为标准而行选举者”，另“地方议会议员于大局情势较疏，选举恐难适当”，再“总统由一般公民选举，恐有陵抗国会之嫌”， 其实根本担忧还在国民党既已赢得全国大选，就要保证对大总统的选举控制权操于国会之手而不予分散，以利今后约束大总统本人，也即袁世凯。这是现实政治。理论要为现实政治让路。
关于“国务员之组织”，大纲认为“国务员虽不能取单独制，然事实上国务员中宜有一人为之首领，以统率全体，故国务总理之设，毫无疑义”。而大总统任命国务总理，必须遵循一定规则，不能自行其是，这个规则就是“必择下院占过半数政党之首领是也”。国务总理由多数党产生，根于“国会政府主义”，因此国务员必须对国会负责。这倒是典型的内阁制精神。“赞襄原则”亦由此而出，“国务员必有赞襄之实，始能任失误之责”。同时，这也是对总统的制约，“若任命国务员，漫无限制，恐行政主长，专取庸夫”，最终导致国务员对国会负责之精义“全然消灭”。
这个“宪法全案”赋予国会众多干预行政的手段，行政却基本没有反制国会手段，可谓“国会政府主义”推至顶点的必然结果。
梁启超宪法草案（1913）
梁启超1912年10月结束海外流亡回到国内，1913年初加入共和党，后又成为三党合并之进步党事实上的领袖，因此，梁起草的这个宪草代表进步党立场。草案有三点值得注意：
首先，关于“国民特会”的设计。梁对此作出两点说明：说明一“凡国家必有最高机关，最高机关者，超乎立法、行政、司法三机关之上，而总揽主权者也。其在君主国，此机关宜由君主掌之；其在共和国，此机关宜由国民全体掌之。国民全体意思之表示，其方法有二：一曰国民全体直接投票，美瑞等国是也；二曰特设一代表机关，法国是也。今采用第二法，置此机关，名曰国民特会。”说明二“此机关或拟称为国民议会，嫌其名义与国会相混。或称为临时国民议会，嫌其名不雅驯，且义不周洽，故定为今名”。国民特会何以组织？梁启超建议“国民特会之组织，纯仿法国，即以国会两院议员为特会议员”。“或疑似此不过国会变相，何必多立名目。此说不然。就法理上论之，国民特会与国会，画然为两机关，一总揽主权之全部，一行使主权之一部，性质各异，不容混淆……。就事实上论之，国民特会与国会，分子虽同，然国会分为两院，各自表决，国民特会合于一堂，共同表决。表决之结果，绝非漫无差别。此如化学公例，以两种同质同量之物，分置两器与合置一器，其化分之结果必不从同也。法国立法之意，盖根于是，今采之。”
那么，国民特会主要做什么？梁列出四条：修正宪法；选举总统；变更领土；弹劾执政。梁亦指出“国民特会职权四事，皆国政之最重大者。其议决程序，自当视寻常法案特加严重”。“国民特会议事，须总员三分二以上列席，其表决须列席员三分二以上同意。” 就功能而言，这个思路与孙文之国民大会设计与四项“直接民权”很相似，虽然组成方式有异。它们又几经变换演变成1954年之中共全国人民代表大会，作为中共党国体制内形式化民权的体现。
其次，草案重视立法与行政权力的平衡，以收相互制约之效。第四章“国会”第三十六条定“众议院认国务员施政失当时，得以不信任之意，牒达大总统不信任投票，须众议院总议员过半数列席，乃得行之”。说明：“《临时约法》只有弹劾之规定，而无不信任之规定，且弹劾之程序极繁难，此权殆同虚设。政府失败，几无复救济之途。夫弹劾与不信任，其性质全异，故其程序亦不宜混同。弹劾之动机，在法律问题，其结果继以审判。在各立宪国史乘中认为不祥之事，行者甚稀。特宪法中不可不设此条耳。故不妨特加严重，以其权属诸国民特会，而国会各院仅得动议也。不信任之动机，在政治问题，其结果仅政府更迭而止。各国政争，盖常行之。故其程序不宜太繁重，以院中普通议事之法，略加郑重行之可也。所以限于众议院者，因政府只能对于众议院负责任也。”另一方面，第五章“总统”第五十条又定“大总统经国家顾问院之同意，得解散国会两院或一院”。说明：“夫苟采总统政治如美国，则绝对的无解散权，理论上诚为圆满。今既采责任内阁制如英如法，解散权之必要，已为众所公认，既认为必要，则宜思所以贯彻之。”梁特别指出（暗指国民党）：“夫议宪之人，而于解散权思严加制限者，岂非惧总统之滥用耶。曾不思既以责任内阁为职志，则用此权者，名为总统，实则内阁也。更质言之，则名为总统，实则政党也。政党以己党所持政策，诉诸民意，观其从违以决进退云尔。使政党的责任内阁，真能成立，则总统殊无滥用此权之余地。吾党所希望，在得强善之政府。欲政府善而且强，而不使有解散权，或有之而不能贯彻，是犹欲北行而南其辙也。更从他方面观之，假使国会与政府冲突，而无圆满之解散权以为救济，其结果究如何者，或则迫政府出于违宪之途，蔑视国会之决议，或则使政府不得不用卑劣手段，用金钱及其他之酬报以诱惑议员使从己耳。两者有一于此，其不祥莫大焉。故圆满之解散权，一方面足以策属政府之责任，一方面足以尊保议员之气节，所关非细故也。”在此基础上，梁再批《临时约法》“一方面既不许有解散权，一方面又无不信任投票之规定……，立法之拙，莫过于是”。
再次，“国家顾问院”是重头设计。国民党的宪法大纲本来有这个内容，后又删除，梁启超的方案则设专章（第七章）规定之。我想梁氏以国师自居，特设此机构，应以此自任，行“保育、监督”之责，既鼓励大总统办事，又防止大总统擅权，所以方案设计极为用心。梁氏仿智利同类机构组成原则，定“国家顾问院，以国会两院各选举四人，大总统荐任五人之顾问员组织之”。说明：“国会所举，占绝对多数，重民意也；必参以总统所荐者，谋立法部与行政部之圆融也。”大总统执行以下职权，必经国家顾问院同意：任命国务总理；解散国会；发布紧急教令及财政上紧急处分；宣战、媾和；提议改正宪法。这里的要点是把大总统任命国务员的同意权由国会变成了国家顾问院。梁的解释是：“任命国务员，先经国会之同意，此制与责任内阁之精神，不能相容。——任命总揆，国之大事，有一机关以备咨询，亦足益昭慎重，则国家顾问院为最宜也。”
《天坛宪草》（1913）
如前述，《天坛宪草》由首届国会组建的宪法委员会起草，主要体现委员会中国民党人的意见，以法律制袁为核心，故进步党人的很多合理主张未被宪草采纳。比如，宪草虽然增加了国会不信任权和总统解散国会权，在立法行政权力平衡方面强于《临时约法》，但仍然规定“国务总理之任命须经众议院同意”，梁氏方案中对国务总理任命同意权的反驳，显然未被接受，这也是后来引起袁世凯极不满意、造成重大冲突的条文。
《天坛宪草》还有一个别出心裁的设置“国会委员会”。据“宪草”，国会每年3月1日开会，会期4个月，国会委员会则“于每年国会闭会前，由两院各于议员内选出20名之委员组织之”，其任务乃在国会闭会期间行使其职权，且“得受理请愿，并建议及质问”。这很像后来中共的全国人大常务委员会。就当时而言，这个设计实乃“创新”，非其他国家所有，也招致不少非议。时副总统黎元洪就认为“委员会职权之广，直与国会相等，是不但以少数人专制多数人，不足以代表真正民意，且能使国家命脉惟其操纵而无如之何”。 今青年学者严泉著书论及《天坛宪草》亦认为“国会委员会的设置仅在法理上就讲不通”，且这种做法与代议制原则“根本违背”，“如果国会委员会的存在是合理的，800人的民国国会也就没有存在的必要了，这种制度设计有把民主代议政治变成一种寡头政治的危险”。
严泉认为，《天坛宪草》设计的政体制度是一种“超议会制”，立法权不仅超越行政权，而且超越司法权，把宪法解释权归于国会而不是法院即超越司法权之表现。“这种宪政制度如果实施，将会给国会议员们带来巨大的政治权力”，正如当年费城制宪时麦迪逊所担忧的，“立法机关若集中一切权力，也一定会走向专制，如行政机关的擅权一样”。 在现实政治中，这势必招致对手的反弹。
《中华民国约法》（1914）
如果说《天坛宪草》核心是“超议会制”，袁记新约法就是“超总统制”。这个新约法在民国早年宪法文献中是篇幅较短者，也是北洋政府正式颁布的两部宪法文件之一（另一部就是“曹锟宪法”）。新约法变国会两院制为一院制，也不再设国务总理，而凸显总统职能，以致有论者称该法“杂采美国、日本及欧洲大陆各国宪法中最偏重行政之条文，再加以别出心裁，独自创作之集权制度，以实行其‘一人政治’主义”，比如“确定元首制，大总统只对国民负责，访美制者也；大总统总揽统治权，统率全国海陆军，独握宣战媾和大权，并有发布命令及与法律有同等效力之教令等权，则仿日制者也；大总统经参政院之同意，有解散立法院之权，仿法制者也；人民自由权利统受议院法律之限制，则仿英制者也。至于大总统对于立法院议决法律之否定权，几为绝对的，其效力之大，远过美国总统之否决权，而等于旧德意志皇帝之以‘不公布’方法可完全取消国会一切法律案者也”。此种极端之独裁制若仍有其道理，则惟古德诺的那套理论似可证明，即“欧洲之政俗重立法，亚洲之政俗重行政”，中国人亦如此，“今在除旧更新之始，人心未定，故不可不暂存旧制，而偏重行政之权”。
新约法除有立法院之一院制设计外，还有专章论咨询机构“参政院”，称“参政院应大总统之咨询，审议重要政务”。批评者指斥“夫以总统指定之一咨询机关，其权力之大乃如是，此为何种政治制度耶？盖袁氏欲夺立法院之权尽归于己，又恶人之议其专横也，乃设此非驴非马之机关，以暗夺立法院之权”，甚至新约法即“袁氏帝制之阶梯，而参政院则为运动帝制之大本营，诚不诬矣”。然在笔者看来，这个评论尚可存疑。1914年的袁世凯希望集权，但未必已定称帝之念，至少不甚清晰，或尚犹疑，组建参政院还是想找帮手干事，发生变化有一个过程。且参政院设计正是梁启超等保育主义者希望达成的东西，尽管其中仍有重大区别。不妨比较一下参政院与梁氏“国家顾问院”的异同：根据民国三年（1914年）5月24日公布的《参政院组织法》，参政院设参政50~70人，而梁氏“国家顾问院”设计为13人，参政院规模远为大；人员组成方面，参政院“由大总统就具有下列资格之一者简任之：有勋劳于国家者；有法律、政治之专门学识者；有行政之经验者；硕学通儒有经世著述者；富于实业之学识经验者”，总统指定而非国会推举，不同于梁氏方案有民主含义，但由各界精英组成符合梁启超的精英主义保育、引导与监督原则。事实上，梁本人也确实进入了参政院，同时进入的还有熊希龄、严复、梁士怡、蔡锷等各方专才。 参政院与“国家顾问院”的最重要区别在于，“国家顾问院”乃是有实权的机构，可以就任命总理、解散国会、宣战媾和、修改宪法等重大国是对总统说“不”，体现了梁启超等知识分子参与国家决策的愿望，而参政院主要是咨询机构，有建议权，没有说“不”权，体现袁世凯既要用梁这样的知识分子和各类专才、又不能真的让他们染指决策，可谓老谋深算。但就灾难深重、百废待兴的民初转型中国而言，不用说梁氏的“国家顾问院”，能有“参政院”这样一个袁式顾问机构实打实运转起来，还真乃国之大幸呢！就在袁公布《参政院组织法》的前一天（5月23日），官府还公布了省官制、道官制、县官制，同时“还军于国”，试图通过“厚禄以养各省及北洋诸将以赎其兵”，把各省兵力收权中央。有论者称“此制若成，民国将有一‘迪亚斯式新权威主义’，国内和平及经济起飞（袁氏明确以迪亚斯为导师，如后之民党视凯末尔）。败局之成，诸将不受驭为内因，民党–日本联盟抵制为辅因，大战将兴，列强（以英为首）无力维系远东国际协调（即民国统一和平）为主因。” 我大体同意这个评论，但要加上一条：关键还是袁世凯本人历史紧要关头“掉链子”。
像中国这样的国家，前现代基因如此深厚，又面临如此窘迫的现实，用一代人甚至两代人作为过渡，从权威政治起步、逐步转向民主政治是必要的，不得不走，总统集权即权威政治之一种。这正是本人批评《临时约法》、大体肯定袁记新约法的理由所在。但共和制度下的总统集权，亦蕴涵两种危险：或倒退为皇权专制，或演变为现代威权专制，而非像人们希望的那样作为过渡走向民主。可惜这两种危险后来多少都成为现实：袁世凯接近前者（鼓噪洪宪帝制以致身败名裂，见前一章），蒋介石接近后者（在国民党党国架构内行个人独裁，虽然有种种不得已之境况、原因，见本卷最后一章）。历史是复杂的，民族国家建设与民主政治建设间的张力、权威主义转型与独裁间的张力是一个极难把握的课题，无论作为学理还是作为实践。
《中华民国宪法草案》（1919）
这部《中华民国宪法草案》是安福国会的产品，共10章101条，因系民国八年（1919年）产生，又称“民八宪草”。北洋政府的特点之一是宪政法统的非连续性，但就制宪文件之内容言却并非如此，而是有着内在的联系，首届国会的《天坛宪草》、安福国会的“民八宪草”、首届国会二度复会正式公布的“曹锟宪法”在宪制精神上基本一致，可谓一脉相承。
安福国会宪草起草者专门撰写了一份说明书解释“本草案之渊源”：“亚东大陆，古无宪法，悉由欧美移植而来，虽历史、地理、宗教、习惯各有其特殊之点，无可强同，然既创制国宪，举国遵守，则其共通之精神与必要之条件，亦自不能独异，如国体、国土及国民之权利义务等之必须规定者。是此，各国宪法皆为本草案之远源也。我国临时约法诚不免偏畸、疏漏，然其效力至今不陨，岂能一无因袭。又天坛草案，合全国优越秀颖之才，以最剧烈之竞争，为最精密之论究，虽未公布，而在吾国宪法史上不失重要之价值。其中确立制度足为本草案之先河者，如两院制、内阁制等，殆几于十有七八。是约法及天坛草案，皆为本草案之近源也。”
故安福国会宪草的总原则仍是内阁制原则和两院制原则，但有三项改进：
首先，总统权力适当增加。“说明书”称“各国三权分立之作用，在使分掌国权之各机关互相调节，而无畸轻畸重之虞”，而“我国约法，政府与国会之间，有所偏重国会，事事可以齮龁政府，政府无可以自卫之武器。二年、六年之前车，宁堪再蹈？此政府与国会之权力，不能不调剂均一者也”。 办法是赋予总统完整的国会解散权，而不像《天坛宪草》那样，总统解散国会须经参议院列席议员三分之二同意。
其次，不再有《天坛宪草》中关于“国会委员会”的规定。
再次，宪法解释权不再由国会包揽。如前述，《天坛宪草》把宪法解释权归于国会而不是法院，乃超越司法权之表现。为了解决这个问题，安福国会宪草把宪法解释权交给一个由参议院议长、众议院议长、大理院院长、平政院院长、审计院院长组成的“特别会议”。用今天的眼光看，这样的安排仍然不够专业（如今各民主国家之宪法解释权或交由最高法院，或交予专门成立之宪法法院），但当时已经是个进步。
总之，与《天坛宪草》相比，安福国会起草的民八宪法草案“超议会制”色彩已经减弱，文件的平衡性有所提升。
《中华民国宪法》（1923）
1923年正式公布的这部宪法（也即“曹锟宪法”）在“民八宪草”的基础上继续提升，终于成为民国历史上第一部比较成熟的宪法文本。
除内阁制、两院制等沿袭以前宪草并在细节上有所增补外，这个宪法文本的最大特点是增加了关于“国权”和“地方制度”的专章。这自然和已经风行一时的“联省自治”运动有关。该文本称“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”。由国家立法并执行的有15项，如外交、国防、国籍、币制、关税、邮政、铁路、国有财产、国家文武官吏之考试任用等；由国家立法执行或令地方执行的有13项，如农林矿业及森林、船政、两省以上之水利及河道、银行及交易所制度、全国户口调查及统计、移民及垦殖、警察制度、公共卫生、学制、救恤与游民管理、文物保存等；由省立法并执行或令县执行的项目共11项，如省教育实业及交通、省财政之经营、省税务、省保安、省公益慈善事业、下级自治等。 显然，这是一个带有联邦制色彩的制度安排，但又不同于美国式的联邦政府与州政府刚性分权，其中第二类别即“由国家立法执行或令地方执行”的这个大项尤其有意思，比如“两省以上之水利及河道”涉及跨省管理，需要中央政府统一协调，又需要地方政府通力合作，制度设计必须兼顾这两者。我把这种制度结构称为“双轨共和制”，它是一个超越单一制与联邦制之简单分野，既重视地方自治以加强民权、也强调中央权威以完善大国治理的综合性方案。
1923年宪法关于地方制度的规定，也颇有可以圈点之处。比如：省设省议会，为单一制代议机关，议员依直接选举方法产生之；省设省务院，执行省自治行政，以省民直接选举之省务员5~9人组成，省务院设院长一人，由省务员互选；县设县议会，于县以内之自治事项，有立法权；县设县长，由县民直接选举之，依县参事会之赞襄，执行县自治行政；省不得对于一县或数县施行特别法律，但关系一省共同利害者，不在此限；县之自治事项，有完全执行权，除省法律规定惩戒部分外，省不得干涉之。等等。 关于省议员、县议员、县长均由选民直接选举的规定，是非常先进的制度安排，远比后来中共组织控制下的选举更具科学性和民主性。这个宪法文件未能实行，一年多就夭折了，是时代条件所限，但其精神之高远，足令后人仰止。
《中华民国宪法案》（1925）
最后，让我们看看1925年的这部中华民国宪法案，它产生于段祺瑞临时执政时期。段上台后取消了首届国会二度复会后的参众两院，同时宣布“曹锟宪法”不再有效，而重新设立临时参政院，组建新的国宪起草委员会。经三个多月工作，起草委员会于1925年12月11日三读通过新的宪法文本呈交政府，并向全国通电说明起草过程和文件基本内容。按照段政府已定制宪程序，这个宪法文本应由国民代表会议审议通过成为正式宪法，但国民代表会议未曾召开，段政府即垮台了（1926年4月），所以该文件最终只能作为一部未审定宪法文本留在了历史长河中。
但，这部宪法的起草是非常认真的，文件格式也与众不同。整部宪法案分5编14章160条，是早期民国宪法类文件中条目最多者。它继承了1923年宪法的联邦制原则、内阁制原则和两院制设计，对众议院职能尤其多有论列。值得注意的是，这部宪法案对“生计”和“教育”做出专门规定，这是过去宪法或宪草所没有的。
“生计”一章主要确定国家对私有财产的保护原则，同时兼顾社会正义和公共资源的合理使用。比如，第一百四十七条称：“国家关于私有财产、私人契约及其营业之立法原则应依下列各规定：一、国家为保护农民恒产、奖励垦殖及防止土地之滥用或兼并，对于土地之享有权得设限制；二、不因劳力经营而增高价格之土地，得以累进法定其税率，但随一般物价增高者，不在此限；三、利用天然富源为大规模之营业，以国有或地方公有为原则，其特许及其他营业属于独占者，国家或地方得限制或征收之；四、财产之继承，国家得依其价额及承继者之亲等或关系，加以限制其税率，以累进法定之；五、重利借贷及不动产使用之重租，禁止之。”这些规定显然在促动中国市场经济发展又不违背正义原则，体现早年民国经济制度现代化的重要努力方向。
“教育”一章阐明现代教育原则：“全国教育以道艺并重，发挥民主精神为宗旨”；“学校教育不受宗教仪式及其教材之支配”；“学校教育不得为党派主义之宣传”；“国民受义务教育，概免纳费”；“国家及地方之教育经费，以行政费全额十分之二为最低限度”。 想到国民党执政后即推行“党化教育”，共产党在用意识形态全民洗脑方面更是青出于蓝胜于蓝，民国早期的宪法文案中竟有“学校教育不得为党派主义之宣传”之专门文字，颇令人浮想联翩，五味杂陈！现代教育在本书确定的社会进化与制度现代化框架内，乃公共领域和公民社会的重要组成部分。民国时代的前辈能有如此见识，足令今天之中国批判理论家鞠躬致敬。
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