（6）總統製與議會製

（6）總統製與議會製
總統製、議會製有什麼基本區別？在於：
行政首腦不一樣。總統製，行政首腦是總統；議會製是總理或者首相。
行政授權是不一樣的，這個很重要。總統的授權來自民意，哪怕有選舉人團，選舉人團也是相當於承接了民意，選出總統。議會製呢，它的總理或者首相是議會産生的，他不是由民意來直接獨立於議會給他授權的。所以説授權的方式是不一樣的。總統製之下國家權力具有雙重民意授權，選總統和選議會，兩張選票或者一張選票兩個部分，雙重授權。但是議會製之下隻有選出議會這一個授權，議會然後再選出總理，一次性的民意授權，不是雙重授權。
元首的地位當然是總統製是實權，議會製是禮儀性的地位。
可是我爲什麼在這裡要強調一下總統製的這種民意授權呢？還有一個原因是有少數國家，它的總統作爲行政首腦，並不是民意來直接授權的。南非是一個例子，南非的總統是南非國會選出來，相當於南非選出一個總理，讓這個總理具有總統的稱呼。別的國家讓國會選出一個總理是掌握實權，選出一個總統是禮儀性的虛權，南非把這兩個職位合一了。
那麼南非是總統製還是議會製？應該是議會製，因爲它違背了總統製的總統的民意授權這一點，總統沒有民意授權，是議會給他授權。所以説，南非是一種特殊的議會製，是總理稱作總統的議會製。
好的，那麼下麵就是權力的分立。總統製，立法、行政、司法是分開的，三個部門有嚴格的劃分。議會製，仔細想一想議會製，就像上一張幻燈片講立法和行政，它們都是統治權，那麼司法是裁判權，議會製的實質其實是兩權分立，它的實質是統治權和裁判權的分立。所以説，議會權力那麼大怎麼辦，是裁判權來製約它。在這個情況下，它具有一種模式和運作的不同，從深刻的原理上講也有不同。
可是——這個“可是”很重要——我們要明白現實政治是政黨政治。現實的政治，在西方的成熟的民主國家都是實行政黨政治的，大家是否同意？爲什麼？原因很簡單，因爲民主選舉需要組織動員，成熟的民主國家都是需要有大規模的組織動員的。那麼組織動員的話，通常是通過政黨的形式，時間長了，逐漸就形成幾個大的政黨，所以説就按照政黨政治來運作。這個運作的結果是什麼呢？
就是在總統製，立法和行政可以被同一個政黨控製，在這個情況之下，立法、行政就差不多是合流了，這個分立就不再明顯了，因爲它們一個政黨。這個情況下，總統就等於是權力很大了。
議會製反過來，假如議會沒有多數派，怎麼樣？議會沒有多數派的時候，他們可以臨時有一個多數選出總理，但是並沒有一個持續的多數來支持他的政策。或者它的憲法可能可以允許議會用相對多數票，比如説45%是最多的，比別的都多，那就當選總理，但是他沒有掌握議會的過半多數，那樣他的政策沒法通過立法來實現。所以説，如果議會沒有多數派，那麼總理就相對獨立於議會了，是不是？
所以説，如果説總統製表麵上是具有三權的嚴格分立，在運作上講，經常性的是立法和行政合流。議會製沒有多數黨、多數派的時候，也就變成了立法和行政又分開得比較遠了。所以説，我們不要拘泥於這種書麵上的區別，實際的運作呢，兩者差別沒有那麼太大。
半總統製
下麵，聽沒聽説過半總統製？半總統製，學術界常討論，但日常生活中不常提到。在憲法的字麵上有總統和總理兩個實權人物，其中總統有獨立的民意授權，不是來自議會的。那麼總理呢？他至少在字麵上是要對議會負責的。在這裡，這一行我冩的是授權方式（按：幻燈片上關於行政授權），實際上呢，有的時候它未必是由議會來批準總理的人選，有可能是總統直接來任命總理，但是至少在憲法的字麵上，議會可以倒閣，罷免總理，那麼這個情況下也就算是一種授權吧。
半總統製有好多個類型。有一種劃分，是兩個類型，根據總統是否有權罷免總理來劃分。如果總統沒有權力罷免總理，是怎麼樣？這個很重要，行政首腦就會換軌。怎麼樣換軌呢？如果説，總統並不屬於國會的多數黨，那麼在這個情況下，他就隻好尊重國會多數來任命國會多數黨領袖擔任總理。這個時候，行政的實權、大權，尤其是內政，由總理負責；總統呢，通常情況下能夠保有外交和軍事方麵的一些權力，但行政基本上可以説是總理主政，總統不是主導者。但是如果總統的政黨控製了議會多數，那麼總統就是實權人物，掌握行政，所以説有了換軌的機製。
行政授權仍然取決於議會，元首的地位也是取決於議會多數的。權力的分立就像我説的，如果議會的多數黨就是總統的黨，那麼這個時候，它的權力分立就變成了立法和行政的合流了，是不是？
尤其是呢，半總統製經常性的是（總統）可以解散議會、重新大選。假定吧，這個總統是新當選的，議會卻是兩年選出的，還剩下兩年任期。在這個情況下，總統有最新的民意，那麼總統就可以宣佈解散議會，重新舉行議會選舉。但是如果人民選出議會，卻仍然是他的反對黨掌握了議會的多數，那麼他隻好尊重民意。民意就是讓你少管一些，讓你的反對派多管一些，那個時候他就隻好尊重民意了，是不是？
但是，有一個情況，就是議會如果沒有多數派，怎麼辦？那還是總統來掌握行政的。目前的法國就是這樣的，議會湊不出一個多數派來，那就隻好是馬克龍還是掌握行政的。
還有一種半總統製，就是總統有權罷免總理。在這個情況下，跟總統製首先實際操作沒有區別，行政首腦就是總統。哪怕有總理，表麵上掛名是行政首腦，實際上大家都知道，真正的首腦是總統。颱灣就是這樣的。颱灣雖然沒有一個明文的罷免機製，但颱灣有這樣一個憲政慣例，就是總統可以迫使行政院長去職，在這個情況下，颱灣的總統是實際上的政府首腦，雖然表麵上是行政院長是首腦。
那麼，授權還是總統是民意直接授權。實權，他的地位是超級實權，爲什麼呢？他掌握最高決策權，同時一旦出了什麼問題，把總理踢開，讓總理承擔責任去吧！所以説，大家還很難找他問責，所以説這個實權還更大。
【聽衆】蔡英文還不接受訪問的。
是的。所以説，通常情況下，大家對這個是會皺眉頭的。
權力分立呢，就跟總統製是一樣的。
政府體製有沒有高下之分？
那麼，下麵的問題：政府體製這幾種比較，有沒有高下之分？大家認爲它們這樣比較，哪一個好一些呢？
【聽衆】都不錯，因爲都有權力的分立。
好的。但是剛才我已經表達出來了，好像這個超級實權不太好，對吧？
先説哪個是公認的，學術界公認，或者説主流意見。學術界主流意見認爲，議會製和這種比較接近議會製的半總統製好一些。實際上，在政治績效上來看，如果我們考察世界上現有的民主國家，它們的政府施政的滿意度，還有各方麵的政治的績效，就是這兩個製度是最高的，表現最好的。但有人説，因爲這些國家包含了很多很老牌的民主國家，所以説對別的製度不太公平，這也是有道理的。無論如何，從理論上講還是從實踐上講，大部分的學者認爲這兩個都是最好的。實際上，更多的學者認爲議會製還要更好一些。
在這裡還有一個非常重要的細節：議會製和接近議會製的半總統製有一個重要的區別：在議會製之下，議會製共和國的總統不是政黨的黨魁，政黨的黨魁競逐的是總理的職位，這樣總統沒有什麼政黨內部的影響力，沒法通過政黨來擴權。但是接近議會製的半總統製基本上都是政黨的黨魁去競逐總統職位的。這樣，如果同一個黨獲得了議會多數，那麼總統是黨魁，他可以讓黨內的二號人物來擔任總理。如果議會的多數是另外一個黨派，那麼兩個黨派的黨魁分別擔任總統和總理。
這樣的局麵其實也是對政治人物的憲政素養的一個考驗。在有悠久的民主傳統的國家，應該是沒有什麼問題的，但是在剛剛髮生民主轉型不久的國家，能否穩定的維持這樣一種接近議會製的半總統製，還是需要打一個大的問號。
雖然到目前爲止，議會製和接近議會製的半總統製在績效上是差不多的，但是人們通常來講認爲議會製會更加的穩妥。在民主並不是非常鞏固的國家，議會製有助於避免一種製度性的亂源。
反過來講，如果一個國家的憲法是議會製的憲法，但是政黨的黨魁競逐總統職位、出任總統，那麼也就很可能這樣一個名義上是虛位的總統卻是通過政黨的影響力把自己的權力做成實權了，這樣也就違背了憲法設計的初衷。所以説，議會製國家都有憲政慣例，黨魁是不去競逐總統職位的。
剛剛髮生民主轉型的議會製國家，我認爲最好是應該用憲法的條文來規定總統職位的非政黨化。
政治績效中等的就是總統製。各種比較，髮現總統製是中等的。那麼最差的就是這種比較接近總統製的半總統製，它是最差的，各方麵。
所以説，我們從實踐上看，就可以知道這樣一種結果。
但是颱灣很有意思。颱灣雖然有各種缺點，但是整體上講大家一般認爲颱灣還不錯，就是颱灣的老百姓享受的人權是能夠得到很多保障的。在這種人權尺度上講，颱灣沒有什麼大問題，大家認爲是不是？然後還有，颱灣的政府的施政也不是説多差的，颱灣老百姓的健保是一個亮點。而且颱灣各方麵應該説有它的缺點，但是我們不要隻是聚焦於颱灣，隻是説我們認爲應該更好更好。和別的國家比較，相對而言，颱灣還算是不錯的了。
那麼我來這樣講：颱灣是在這個類型裡麵少有的一個表現很好的，這個類型大部分表現不好。如果你認爲颱灣政治還是讓你很不滿意，那麼你不滿意的原因可能就有一部分來自這個類型的體製性的缺點。如果你認爲已經很好了，那麼如果颱灣當初沒有這個體製，而是換了議會製的話，可能會更好一些。憲法原文本來是議會製的，但是後來被它改了，改成了現在這個樣子了。
那麼這裡有什麼問題嗎？
【聽衆】有沒有第四個，最後一個製度的其他國家？
你知道蘇聯解體之後形成的獨聯體國家吧？獨立國家聯合體有十二個國家，還有波羅的海三國沒有加入。那十二個獨聯體國家，很多國家是這樣的。有哪個好的？都不好，烏克蘭也不好啊。
【聽衆】那韓國呢？
韓國是總統製。韓國有總理，對了，這個很有意思。韓國的總理呢，他隻是一個執行總統政策的執行員，他不是真正的政府首腦。韓國的總理是總統提名、國會批準的，但是不對國會負責，一旦總理就職，那麼隻有總統可以罷免總理，國會不能倒閣，讓總理去職。所以説，韓國的總理和美國這樣的總統製國家的部長差不多，美國的部長都是總統提名、參議院批準的，參議院也不能罷免美國的部長。韓國的總理就相當於總統製國家的首席部長。因爲這個特殊性，所以説韓國雖然有總理，但是仍然被視爲總統製國家。
好的，我們要強調高下之分，它有什麼來由？爲什麼總統製國家不是最好？
總統製有一個本質特徵，就是行政、立法雙重民意授權，是不是？大家想一想，這個特徵如果沒有了，如果民意授權不再是雙重了，而是變成了單一的授權了，那就是不是變成議會製，不再是總統製了？所以説，這個特徵是總統製的必要條件，如果是總統製就一定具有雙重授權。但是雙重授權就會帶來麻煩。什麼麻煩呢？就是議會和總統都具有民意合法性，兩邊如果不一緻就會幹仗，就會髮生嚴重的總統和議會的鬥爭。美國是不是一個例子？大家考慮美國政治，經常性的，當前的狀態就是衆議院是共和黨控製，總統是民主黨的，兩邊就經常鬥爭。所以説，總統製的表現不好，有一個重要的原因就來自總統和議會不屬於同一個政黨控製的時候。
他們的這種鬥爭，會導緻一些什麼傾向性？總統呢，他就會試圖繞開議會通過行政命令來直接施政。大家知道行政命令的説法吧？因爲法律之外，經常性的，一個法律可以授權行政部門製定細則，這個細則就是行政命令。在颱灣的司法院如果要宣判一個法律——立法院立的法——違憲，需要三分之二的多數票，但是，要宣判一個行政命令違憲，隻需要二分之一多數票。這説明它們級別是不一樣的，行政命令級別是更低的。那麼，如果一個總統動輒繞過立法部門，通過行政命令來施政，那經常性的呢，他就會試圖做出一種曲解，比如説本來這個法律沒有給他這個授權，他一定要巧立名目，認爲自己可以髮佈一個命令來製定一個政策。實際上本來應該是立法來製定的，但是他卻通過命令來製定，這樣的話，就傾向於獨裁了。
還有，就是有可能呢，兩邊噁鬥，結果國家政治不能進展，陷入近乎癱瘓的狀態，這個時候，軍隊出來了，政變，説你們這民選政府——民選總統和議會——鬥得不可開交，老百姓對你們失去信心了，我們軍隊出來，我們代表人民利益。那就完了，那就是民主崩壞了。
還有呢，總統，他比如説認爲，你們每個議員隻代表很小一部分人，我呢，代表全國的超過一半的選票——有時候甚至他隻是相對的多數票就雞毛當令箭——他説我帶有最多的民意授權，那麼我的權力應該比你們大，然後總統就開始擴權了，最後鬧得也不可開交。
所以説，總統製的這種對總統的直接授權，這種雙重授權，是一個亂源。總統製國家，哪怕它現在還沒有表現出多麼大的亂子，這種危險時時存在。美國就是一個例子，有很多美國學者現在對美國總統製表示出深刻的憂慮。在最近的十幾年，這已經成爲美國學術界的顯學，有非常多的學者開始表示對美國總統製的前景産生憂慮。川普上颱是一個誘因。本來川普上颱之前應該説隻有極少數學者表示擔憂。有一位學者叫Bruce Ackerman，他在奧巴馬當政初期，2010年左右冩了一本書，這本書裡麵，他就表示對於總統製有很大的憂慮，認爲總統製在將來有可能葬送美國的民主政體。他提出，總統——不説別的，不説議會，隻説總統這個職位本身有多麼大的危險性——有時候，就會有一些煽動家、一些黑馬巧言令色來吸引選民，最後當選，然後再破壞民主。在當時，他這麼一冩出來，有人認爲他是在諷刺奧巴馬，就不高興。但是，過了幾年髮現了，他誰都可以諷刺，川普也一樣是他這個套路描述的這種危險人物。
所以説，我們就可以看到總統製爲什麼説表現不好，跟這樣一種雙重民意授權帶來的這種內在的張力是有關繫的。
【聽衆】我確認一下，颱灣就這點來講，颱灣也是雙重民意，也是同樣的問題，對吧？
對！所以説，這種半總統製也是具有類似的問題，在製度上講。
那麼下麵呢，議會，它麵臨一個問題就是政府穩定性問題。因爲，大家知道議會製的特徵是議會選出總理，那麼議會可以隨時再罷免總理，叫倒閣，有這樣的一個倒閣機製，所以説經常性的是這種政府穩定性，尤其是政府之中的行政部門——內閣的穩定性，會成爲一個焦點問題。
我爲什麼不説內閣穩定性，説政府穩定性呢？因爲如果議會決定要倒閣，那麼通常情況下，總理可以徵得總統同意之後宣佈解散議會，説我們玉石俱焚，我也不幹了，你們也不幹了，大家再次選舉，看看民意如何。有時候呢，民意還是破碎的，選出來之後還是很難形成多數派，所以説也挺麻煩的。議會製就會麵臨這樣一個問題。
但是，大家看一看，這個政府穩定性問題，是不是來自議會製的本質特徵，就是單獨的議會授權再選總理，是不是説這就一定會導緻政府不穩？當然不是。
我在這裡要做一個比較，就是總統製的這種危機和議會製麵臨的政府危機。先不説如何改進，先説這種危機的性質。如果是總統和國會鬥得不可開交，在許多國家都髮生軍人幹政的現象，軍人説，你們民主選出的兩個部門都已經失去人民的信任了，你們根本就是辜負了人民的重托，那麼我們軍隊是人民子弟兵，好，我們來接管政權！這就導緻的是一個政體危機，民主政體就會被顛覆。但是政府的穩定性，不管是解散議會重新大選還是倒閣換總理，它都是一個政府內部的危機，是不是？
所以説，總統製政體延續的壽命要比議會製更短，總統製髮生政變、被顛覆要多於議會製，這也是跟這樣的政體危機和政府危機的區別相關的。大家是否同意？
【聽衆】我想問一下，君主立憲製是不是也是議會製的？
是的。所以説我這裡強調元首地位，這個元首可能是虛君。
那麼下麵我們看議會製如何改進。議會製的改進是可以在議會製的框架下改進的，因爲這個穩定性問題並不是來源於議會製的本質特徵。那麼這個框架下的改進有什麼方案？德國就提出這樣一個改進。
首先，倒閣的問題。有的國家，議會對總理不滿意了就決定不信任，那總理就要去職，這個時候它卻選不出一個替換人選來，結果很長時間就隻有一個看守內閣，也沒法實施什麼新的政策，政治就隻能是蕭規曹隨，陷入一種難以應付新的局麵的非常低效的狀態。而且尤其是在這樣一種倒閣之後的空窗期，實際上掌握實權的卻變成了職業官僚——許多部門的正的部長是議會批準的政務官，有民意授權的，但是它的次長，副部長，卻是常任的職業官僚。結果呢，有民意授權的官員被倒閣了，這種沒有民意授權的職業官僚掌握了實權。大家認爲這個合適嗎？也是不合適的。所以説，頻繁倒閣又有長期的空窗期的狀態是很不合理的。
德國就實行了這樣一種製度：它要求，倒閣是可以的，但是國會——就是它的國會下院——倒閣的前提，是選舉産生新任總理。新總理産生了，這個時候舊總理就去職了。你如果是僅僅是對現任總理不滿意，還沒有一個合適的人選來替代他，你就倒不成閣。所以説，這樣一種製度使德國在二戰之後，德國基本法施行的七十多年，倒閣隻髮生過兩次，其中一次失敗，一次成功，使德國的政府穩定性非常的好。大家是否同意這樣一個做法？
德國這個製度被西班牙學習了，西班牙在結束了獨裁統治之後，製定新憲法的時候，就採用了德國式的“建設性倒閣”。但是，令人遺憾的是，第三波民主化比較蓬勃髮展的階段，蘇聯東歐民主轉型的階段，大部分國家選擇的不是議會製，而是半總統製。這樣一種做法沒有學去，這是很可惜的。
那麼這裡有什麼問題嗎？
【聽衆】日本的首相經常性的主動辭職，並沒有倒閣……
當然了，日本有這樣一個情況，是自民黨內部的派繫鬥爭，所以説它是比較特殊的。
好，那麼下麵我們看選舉製度。
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